2024年12月，中央经济工作会议强调要坚持稳中求进、以进促稳，守正创新、先立后破，系统集成、协同配合。其中，更加积极的财政政策与适度宽松的货币政策等一系列政策组合拳的实施，将支撑经济向潜在增速中枢回归。在此基调下，城投行业在2025年及“十五五”时期至关重要，将步入“破立并举、先立后破”的发展加速期、转型突破期以及改革提质期。为此，本文基于广泛调研和把握行业规律，分析预判城投行业2025年八大发展趋势，旨在为我国城市建设投融资领域的创新发展与城投企业的改革转型提供指引与路径参考。

一、“十四五”收官在即，重心转向“十五五”谋划 

一是政策持续多维发力，城投发展迎来多重利好。近两年，我国经济发展面临着外部经济逆风和低通胀压力，迫切需要以更大力度、更为精准的政策“组合拳”来应对。党的二十届三中全会审议通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，勾勒出未来五年的改革新蓝图，诸多重大改革动作也密集部署，一揽子增量政策也在其中。增量政策不仅着眼于冲刺2024年经济社会发展目标，也着眼于“十四五”顺利收官和“十五五”良好开局，甚至更长远地着眼于解决我国经济中长期发展中的重大问题。展望2025年，增量政策有望进一步落实，扎实推动经济朝着稳定向上、结构不断向优、发展态势持续向好。在此背景下，城投企业将抢抓增量政策落地机遇，充分挖掘政策利好，实现自身发展突破。

二是新一轮国企改革进入决胜期，专业化整合向纵深推进。2024年国企改革深化提升行动取得了阶段性成果。在战略布局优化方面，各地国企积极推动国有资本“三个集中”，核心领域与新兴产业成为聚焦重点。在整合重组方面，全国城投企业整合步伐加快，资产规模集中化趋势凸显，超大型城投平台数量增长。展望2025年，城投企业将持续深化战略性重组、专业化整合与前瞻性布局，进一步强化核心功能，全面提升核心竞争力。

三是“十四五”收官在即，“十五五”谋划步入关键期。“十四五” 期间，城投行业发展取得一定成绩。据现代咨询统计，247家地级及以上城市城投企业中，99家资产规模超千亿元，较“十四五”之前大幅增长。“十四五”时期已成为城投转型的关键分水岭，企业愈发重视效率与效益的“二次增长”。2025年，在政策持续发力的作用下，城投企业将面向“十五五”转变发展思路，明确战略转型升级规划，由“在化债中发展”转向“在发展中化债”，打造“新型城投”，为长远发展奠定坚实基础。

二、债务循环压力分化，统筹化债与发展双轮驱动

一是严控新增基调持续，化债进入深化新阶段。自“一揽子化债方案”出台后，一系列化债政策及相关文件接连发布，政策基调逐步趋严且已初显成效。据财政部数据显示，全国隐债余额较2018年下降50%。2024年11月，债务置换新政力度空前，涵盖6万亿元新增债务限额和4万亿元新增专项债，再加上2万亿元棚改隐债按原合同偿还，本轮化债组合拳规模高达12万亿元。展望2025年，地方化债压力整体上将得到极大缓解，城投债安全垫进一步增厚，然而，部分区域尤其是高风险市县仍可能面临较大化债压力，需重点关注。

二是债务到期压力仍大，短期流动性风险加重。据国盛证券统计，截至2024年上半年末，城投有息负债规模达64.05万亿元，同比增长9.23%，低于前期13.26%的增速。其中，短期有息债务占比自2016年以来首次下降，表明城投债务期限结构有所改善。但是，城投债到期压力不减，叠加融资监管趋严等因素影响，使得城投债务到期兑付面临更大挑战。2025年，随着城投债步入存量时代，城投有息债务增速将持续放缓，但弱资质城投企业在短期流动性、非标债务等方面仍将承压，需警惕相关风险的集中爆发。

三是“退平台”热度延续，城投谋转型进程加快。自2023年新一轮“退平台”浪潮掀起，政策层面对于城投“退平台”及转型工作持续释放出清晰且强烈的信号。执行层面的退出节奏有所放缓但热度延续，根据企业预警通统计，2024年全年官宣退出政府融资平台的城投和征求债权人意见退出政府融资平台的城投企业共129家。“退平台”的关键在于向市场传递与地方政府信用脱钩的信号，而“退平台”后，如何“真转型”为市场化经营主体，才是城投企业高质量发展的核心任务。2025年，随着化债进入攻坚阶段，预计规范性的“退平台”将加速，城投企业将更加积极推动自身市场化转型，加快迈向市场化运作新阶段。

三、政策影响持续发力，拓宽融资渠道成投资关键

一是宏观政策双重加力，整体金融环境有所改善。2024年以来，财政政策和货币政策相互配合，为经济回升向好提供有力支撑。一方面，政府通过扩大财政支出、减税降费等扩张性财政政策，有力保障国家重大战略任务及重点领域推进，有效拉动社会总需求。另一方面，央行持续发挥货币政策的逆周期调节作用，加强总量和结构双重调节，保持市场流动性合理充裕。中央经济工作会议对2025年宏观政策提出更高要求，将呈现更加积极有为的态势。财政政策有望在支出规模、资金投向精准度等方面实现突破，货币政策也将在保持流动性合理充裕基础上，进一步优化结构性调节工具。宏观调控的前瞻性、针对性与有效性将显著提升，向市场传递更为积极、明确且清晰的政策信号和预期，为城投行业营造相对有利的金融市场大环境。

二是融资监管更趋严格，城投新增融资持续收紧。在35号文以及名单制监管等政策的发力下，市场对城投企业新增融资不断收紧，城投债发行规模逐步下降。据中诚信统计，2024年前三季度全国城投债发行总额48731.17亿元，同比降低11.10%，净融资仅为-197.73亿元，城投融资困境日益严峻。不过，值得注意的是，城投债发行结构正逐步优化，高息城投债逐渐淡出市场，长期限债券在发行总量中的占比稳步提升。2025年，监管端将更加审慎地把控城投新增融资，进一步压缩高息非标等融资渠道，这将引导城投企业进一步优化债务结构、压降融资成本，在更加规范、健康的融资环境中谋求可持续发展与合理投资布局。

三是融资需求持续增加，多元融资方式协同并进。尽管新增融资面临收紧压力，但在存量债务的滚动压力和服务区域发展的刚需下，城投企业对新增融资的需求持续处于高位。因此，积极探寻并拓宽融资渠道变得愈发至关重要。2025年，城投企业将采取更为全面且有效的策略来应对复杂多变的融资形势，呈现出多元融资方式协同并进的态势，具体包括打造产投类主体、提升主体信用评级、推进数据资产入表及融资、探索基础设施领域不动产投资信托基金项目发行、尝试参与绿色金融等特色融资项目等。

四、 大运营时代已开启，城投业务转型步入快车道

一是城投传统业务发展放缓，存量资产盘活渐成焦点。随着我国经济结构深度转型和城市发展理念的转变，城投企业传统业务的增量扩张面临瓶颈。在此背景下，盘活存量国有资产成为地方政府开源节流和城投企业提质增效的重点策略，其中土地资产的盘活尤为关键。2024年，国务院国资委批准设立规模达300亿的国有企业土地资产盘活专项基金，首次尝试以大规模、市场化、专业化的方式化解盘活存量土地资产；同时搭建了首个央企土地资源大数据库，拉开首轮央企存量土地资产规模化盘活序幕。展望2025年，地方城投企业也将顺势而为、借势而进，从存量土地资产的盘活利用着手，同步探索更多类型的存量资产盘活的可能性，促进盘活存量与市场化转型相结合，挖掘新的增长动力。

二是新型城镇化下半场开启，城投负重转型进程加快。2023年我国常住人口城镇化率已达到66.2%，尽管未来增速将逐渐放缓，但根据《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，仍有向70%提升的空间。2025年，城投企业将深度参与以县城为载体的新型城镇化进程，加速推进城市端与乡村端的业务转型，在助力构建城乡融合发展新格局的同时，加速自身业务转型。具体而言，在城市端，将城市群作为推进新型城镇化的核心主体形态，借力“三大工程”，打造“城市运营商”，协同推进城市更新；在乡村端，把乡村振兴融入新型城镇化建设的整体框架，以产业培育促进乡村全面振兴，实现城乡要素的双向流动与融合发展。

三是房地产新模式构建加快，城投纾困作用持续发挥。为有效应对房地产市场供需结构变化带来的挑战，近一年来，中央和地方密集出台新一轮房地产调控“组合拳”，致力于加快构建房地产新发展模式。展望2025年，新一轮“去库存”将加速开启，涉及房地产业务的城投企业将结合政策导向，深度参与“保交楼”和存量房收储，在房企纾困领域践行国企担当，助力房地产市场逐步走向供需平衡，同时也为其自身拓展业务领域、优化资产结构提供机遇。

五、产业投资迎来机遇，新质生产力培育成为重点

一是政策持续多维发力，产业发展迎来新机遇。 在构建现代化产业体系的战略导向下，2024年相关政策呈现多维推进态势。党的二十届三中全会《决定》强调了发展新质生产力以及提升产业链供应链韧性和安全水平等核心要点。同时，多个部委及机构积极响应，出台诸如《关于推动未来产业创新发展的实施意见》《促进创业投资高质量发展的若干政策措施》等一系列政策。这些政策为城投行业的发展指明了方向，也预示着2025年，城投企业将在产业投资领域迎来显著机遇。其一是关键核心技术攻关带来的科技创新突破机遇；其二是增强产业核心竞争力带来的转型升级机遇；其三是优化创新体系布局引领的创新投资机遇。

二是产业转型升级提速，产业新赛道布局加快。2024年，全国两会将“新质生产力”首次写入政府工作报告，并列为首要工作任务，围绕“推动产业链供应链优化升级”“积极培育新兴产业和未来产业”等重点工作进行系统部署，彰显出产业高质量发展在国家战略中的重要地位。2025年，城投企业将仍然聚焦传统产业转型升级、新兴产业布局两大重点，一方面聚焦技术赋能，助力传统产业在数字化、智能化、绿色化等维度实现全方位升级转型；另一方面，有望针对人工智能、新能源、新材料、生物医药、低空经济等领域加大资源投入力度，打造产业高地，培育新的经济增长点，实现企业产业结构的多元化与高端化转型。

三是产业载体迭代升级，科创引领产业新发展。在经济高质量发展的时代背景下，产业园区作为产业集聚与经济布局的核心载体，其发展模式正经历深刻变革。政策层面，地方政府更加注重招商引资规范化和各种要素保障；园区发展层面，产业生态招商模式日益成为主流，产业综合服务运营商的盈利模式不断拓展，产业园区运营理念逐渐由“空间提供商”“时间合伙人”“园区运营者”演变为“产业运营者”“产业赋能者”“生态链接者”。2025年，产业园区将继续秉持“产业为本、融资为器”的核心理念，在运营、招商和盈利等多个方面不断创新变革，从而将产业园区打造成为推动区域产业升级与经济可持续发展的强大引擎。

六、数字经济加速加力，数实融合发展进一步加快

一是数据集团加速组建，数字经济布局持续优化。自2023年起，各省、市和区县地方政府纷纷成立数字产业发展主体或数据集团，国资布局数字经济的步伐显著加快。据国家数据局统计，截至2024年10月，省市两级已有111个地方组建了数据集团。其中，江苏省省级和13个设区市均形成了“数据局+数据事业单位+数据集团”的工作架构。展望2025年，随着数字经济战略地位的持续攀升以及政策导向的进一步明晰，国资数据集团组建仍将保持较高节奏，地方城投企业和数据集团将以数据基础设施建设运营为基础业务，以数字政府服务为核心业务，以数据要素市场配置为重要业务，以数据生态构建和场景开发为延伸业务，全方位推动数字经济蓬勃发展。

二是资产入表热情高涨，数据要素释放强大动力。2024年是数据资产入表元年，各地均抢占先机，积极探索数据要素市场化的地方实践。据上海数据交易所年度发布会上透露，全年数据交易额即将突破40亿元大关；截至年底，累计挂牌数据产品数超4000个，为企业对接金融服务授信金额超过5亿元。展望2025年，随着数字经济的深度演进和数据要素相关政策的不断完善，数据资产入表将步入更为广阔的发展黄金期。各地城投企业将持续提升多元化数据资源的获取能力，以及标准化专业化的数据加工处理能力，充分释放数据资产应用场景与应用价值潜力，促进数字化能力提升和价值化落地的良性循环。

三是应用场景驱动创新，数实融合引领产业发展。以数据生产要素为核心，打造产业跨界融合、商业结构再造的创新应用场景，正为城投开辟新发展赛道提供可能。如国家数据局等15个部委联合举办的2024年“数据要素×”大赛，据国家数据局统计，共吸引了超1.9万支队伍参赛，其中不乏各地城投企业与数据集团的参与，探索出众多数据要素开发利用的新模式、新路径。2025年，城投企业将进一步参与数字产业建设，更加关注场景落地与成效转化。以智慧城市、智慧交通、数字政府等应用层为主要抓手，积极探索并实践数字化技术在具体业务场景中的应用，促进数字产业化和产业数字化的协同共进。通过构建数字化驱动的新型商业模式与运营管理体系，提升城投企业在城市建设运营中的综合服务效能与核心竞争力，塑造城投行业在数字经济时代的崭新形象与发展范式。

七、全面绿色转型提速，城投持续探索生态新赛道

一是“两新”增添绿色发展动力，传统业务绿色转型加速。自2024年3月国务院印发《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》（“两新”行动）发布以来，全国31个省份已出台超140份具体实施方案及细化落实举措，支持“两新”的3000亿元超长期特别国债资金下达，各地“两新”项目全面启动。与之相关的废旧物资循环利用领域也得到了加速发展，有力推动循环经济体系构建。展望2025年，随着“两新”行动的进一步加力扩围，城投企业将抢抓绿色低碳发展机遇，加速传统基建、房建业务绿色转型升级，为城市的可持续发展贡献更大力量。

二是绿色金融保持较高增速，城投探索入局碳交易市场。2024年，《关于进一步强化金融支持绿色低碳发展的指导意见》等一系列文件相继出台，绿色金融领域顶层设计不断完善，为市场稳健发展提供了有力保障。当下，我国已经形成以绿色贷款和绿色债券为主导，多种绿色金融工具协同发展的多层次绿色金融市场体系，整体发展态势良好。2025年，绿色金融仍将处于高速发展阶段，碳市场作为绿色金融建设的重要基础，市场活力有望稳步提升，以碳排放权为标的的碳金融产品的规模与品类将进一步扩大丰富。城投企业有望以此为契机，充分利用绿色金融产品创新带来的机遇，积极探索入局碳交易市场，推动自身业务转型与产业布局升级。

三是城投综合优势持续发挥，新能源产业布局多元拓展。城投企业拥有丰富的基建资源和高度本地化的基建能力，充分契合新能源业务的强属地化特征，已积极投身于新能源产业浪潮。在新能源生产端，持续拓展以分布式光伏等为代表的新能源发电领域市场；在新能源应用端，以新能源汽车配套基础设施为切入点，逐步深入挖掘新能源汽车产业链机遇。2025年，城投企业将进一步加速新能源产业布局，在生产和应用两端进一步发力，助力城市能源结构优化，促进经济社会发展全面绿色转型，提升城投企业在新兴绿色产业领域的竞争力与影响力。

八、效能效益更受关注，新国企建设从大合规抓起

一是聚焦市场主体建设目标，现代新国企建设持续演进。现代新国企已经成为新一轮国有企业改革深化提升行动的重要目标，精准诠释了国有企业功能定位的时代新内涵。2024年以来，城投企业积极融入现代新国企业建设浪潮，持续从驱动发展新质生产力、服务国家重大战略、完善现代企业制度、推进市场化运营机制长效化四个维度多维发力，展现出了蓬勃的发展态势。2025年，城投企业将沿着现代新国企建设之路加速迈进，进一步增强核心功能和提升核心竞争力，精准聚焦区域经济社会发展需求，切实履行政治、社会与经济三重责任，成为推动现代化建设进程的重要力量。

二是围绕可持续发展目标，大合规体系建设逐步深化。近年来，国家政策持续强调企业可持续发展与合规经营的重要性。一方面，积极引导国有企业践行可持续发展理念，通过构建完善的国有企业社会责任工作机制，涵盖政策制度、组织领导、监督考核及沟通传播等体系的协同运作。另一方面，大力推进大合规体系建设，主动接轨国际国内先进标准，积极开展GB/T35770-2022和ISO37301:202双标准合规管理体系认证，提升企业合规管理的国际化水平与规范化程度。2025年，城投企业将在可持续发展理念践行与大合规体系构建这两大关键领域持续深耕细作，确保企业运营合法合规且可持续，为长期稳定发展奠定坚实基础。

三是瞄准激发新活力目标，市场化薪酬改革务实推进。国企薪酬体系始终处于动态调整进程中，追求“效率与公平并重”“激励与限制并存”的目标。国务院国资委在国有企业改革深化提升行动2024第三次专题推进会上，明确提出“到2025年，国有企业必须普遍推行末等调整和不胜任退出制度”，延续并深化任期制和契约化改革。各地国资国企积极响应，以提质增效为导向，持续优化企业薪酬管理机制。2025年，在市场化薪酬改革的浪潮推动下，城投企业将围绕激发企业活力与提升经营质效两大关键目标，推动“市场化经营机制制度化长效化”取得实质性突破，助力企业在转型发展道路上实现创新驱动与高质量发展。

（丁伯康，中国城镇化促进会城市更新工作委员会副主任、现代咨询集团董事长兼现代研究院院长，《城投蓝皮书：中国城投行业发展报告》创办人、总编。周文静，现代咨询集团研究中心总监）