几乎同一时间，国务院印发《关于全国部分地区要素市场化配置综合改革试点实施方案的批复》（国函〔2025〕86号），同意自即日起2年内在北京城市副中心、苏南重点城市、杭甬温、合肥都市圈、福厦泉、郑州市、长株潭、粤港澳大湾区内地九市、重庆市、成都市等10个地区开展要素市场化配置综合改革试点，数据要素市场化配置改革被置于核心位置。

2026年，国家数据局局长刘烈宏在中国发展高层论坛年会上将这一年明确定义为“数据要素价值释放年”，“5+3+1”工作体系从蓝图全面走向落地。

政策信号再清晰不过：全域数字化转型已从“有没有”的铺量阶段，进入“好不好”的深化阶段，城市智慧运营平台不再是技术部门的单点尝试，而是地方国企必须回答的战略命题。城市智慧运营平台究竟该怎么建、如何持续运营，是摆在每一位国资系统负责人和平台公司管理层面前的现实课题。

本文从数字底座、场景驱动、平台运营、生态协同四个核心要素展开分析。

数字底座：CIM平台与数据要素的双轮筑基

城市智慧运营平台不是空中楼阁，它的根基在于一套可感知、可计算、可迭代的数字底座。缺乏扎实底座的智慧运营平台，本质是“沙滩上的城堡”，看似功能齐全，一遇真实业务冲击便漏洞百出。从各地实践来看，数字底座的筑基必须同时抓好CIM平台的空间锚定和数据要素的价值激活，二者缺一不可。

CIM平台是城市数字底座的“骨架”。

CIM（City Information Modeling，城市信息模型）基础平台基于城市三维空间数据构建，整合地理信息、建筑物模型、基础设施数据等多源信息，形成城市立体空间的数字化表达与管理体系。2025年5月，国家数据局综合司印发《数字中国建设2025年行动方案》，明确推进CIM平台建设，深化“CIM+”多领域应用。杭州城投旗下杭州市勘测设计研究院构建的杭州市CIM基础信息平台，是当前地方国企参与城市数字底座建设的标杆。平台汇集杭州全市域地表影像模型、主城区白模、全市域统一地址库、城市部件、视频监控、三维地质模型等多源数据，已成为杭州数字孪生城市的核心底座。依托这一平台，杭州市建委推出城市道路地下隐患智防应用场景，将塌陷事故从传统的“先发后治”转变为“先防先治”，该场景获评国家数据局城市全域数字化转型典型案例、住建部城市更新典型案例（第二批）。成都住建部门运用BIM技术打造“三维立体档案”，对永丰立交到刃具立交段2200余跨桥梁、53000余构件完成BIM建模，实现构件信息、图纸、检测报告等数据的“一键查询”，夯实了成都市CIM平台数据底座。广州城投推出的“灵镜”IOC智慧运营平台，集成数字孪生、大数据、AIoT等技术，应用于广州塔广场等园区，实现能耗智能调控与运营效率提升。

这些案例共同说明，CIM平台的价值在于将物理城市的每一个构件、每一寸空间转化为可查询、可分析、可预警的数字对象，三维展示只是入口。

数据要素是城市数字底座的“血液”。

据国家数据局《全国数据资源调查报告（2025年）》，2025年全国年度数据生产总量达52.26ZB，同比增长27.28%。国家数据局局长刘烈宏在2026年3月23日的中国发展高层论坛年会上披露，2026年3月我国日均Token调用量已突破140万亿，较2024年初的1000亿增长超千倍。数据要素的爆发式增长，为地方国企从“资源建设者”转向“资源运营者”提供了历史性机遇。成都数据集团是业内较早完成这一转型的典型案例。该集团2023年7月揭牌成立，注册资本40亿元，是成渝地区首家以数据为核心业务的国企集团。集团提出从设施建设、项目运营向资源运营服务转型，依托“蓉数·数据开发治理中台”，助力成都产投、成都轨道等多家市属国企构建“穿透式监督”新范式。杭州城投在数据要素运营上同样走在前列：2025年5月，旗下停车数据产品完成杭州数据交易所首笔场内交易；此前，杭州城投已完成水务、中房信息科技等多家单位的多笔数据资产入表工作。

从CIM平台的“空间锚定”到数据要素的“价值激活”，数字底座的建设逻辑已然清晰：前者解决“在哪里”的问题，后者回答“值多少”的问题，双轮驱动方能撑起城市智慧运营平台的四梁八柱。

场景驱动：从“单点智能”到“全域智联”的演进路径

底座再坚实，没有场景牵引，平台就是“死系统”。城市智慧运营平台的深化建设，本质上是场景的不断叠加、融合与进化。2025年以来，从杭州到重庆，从宁波到广州，各地实践揭示了一条共同规律：平台的生命力取决于场景的深度运营能力，而场景运营的演进方向是从“单点智能”迈向“全域智联”。

“单点智能”是场景运营的起点，其价值在于用AI技术解决具体业务痛点。

杭州城投与智谱华章合作打造的产业大模型体系，是这一层次的典型代表。2025年9月15日，体系（一期）正式发布，集中推出全国首个公交大模型、首个股桥养护多模态大模型、首个AutoGLM防汛智能体、首个自主学习清运调度智能体。其中，公交大模型实现客流精准识别与车辆到站时间分钟级预测，防汛智能体可提前24小时动态预警内涝风险。这些单点突破的意义不仅在于效率提升，更在于证明了城投场景与AI技术结合的“化学反应”真实存在——杭州城投通过旗下百亿级产业基金战略投资智谱华章，推动其浙江总部落户杭州，走出了一条“场景换技术、数据换能力”的共赢路径。武汉城投打造的“1+4+N”AI数智中心同样聚焦单点突破：建设集团级AI算力中心作为统一“智慧大脑”，配套产业、生态、培训、展示四大功能中心，为各类AI场景应用提供“城投样板”。济南城投建设1000P智算中心，是山东省内首个突破E级的高性能智算集群，为公安、交通等行业提供大数据服务。宁波城投下属公司研发的地下综合管廊智慧运维平台，基于“管、控、营”一体化架构，融合物联网、人工智能等技术，构建覆盖“巡检-记录-消缺-复核”的数字化闭环管理体系，相关场景入选浙江省国企“人工智能+”开放场景清单。

这些案例表明，单点智能的核心在于让真实城市场景与技术形成深度耦合，技术企业在真实需求中迭代成长，平台公司则沉淀数据资产与运营能力。

“全域智联”是场景运营的升级方向，其核心在于打破数据孤岛，实现跨场景、跨层级、跨系统的智能协同。

南京城建集团开发的“南京场景服务平台”于2025年上线，致力于打造“城市级场景创新智慧大脑”，集成全市场景资源与创新要素，构建全市产业图谱，为政府侧和企业侧提供场景征集、发布、对接等一站式服务。这一平台的深层价值在于，它不再局限于某一具体业务场景，而是将整座城市的场景资源纳入统一运营框架，实现从“单点突破”到“系统集成”的跃迁。广州城投·未来智都的实践则从园区维度验证了这一逻辑。该项目位于广州设计之都二期南部，总建筑面积约18.5万平方米，构建起“城市—园区—建筑”三级数字孪生体系。小到一盏路灯的能耗，大到一栋楼宇的碳排放，都能在数字孪生系统中实时呈现，实现园区管理的精细化与城市治理的协同高效。

从杭州公交大模型的“单点智能”到南京场景服务平台的“城域智联”，再到广州未来智都的“三级孪生”，场景运营的进阶逻辑清晰可见：先在一个个具体场景中验证AI价值，再通过平台化整合实现场景间的数据贯通与能力复用，最终形成“全域感知—数据融合—智能决策”的闭环。

平台运营：从“项目建设”到“持续运营”的模式重构

建设智慧运营平台相对容易，难的是让它持续产生价值。过去十年，不少城市投入巨资建设“城市大脑”“智慧中心”，最终却沦为“大屏展示中心”，平时无人用，检查时亮一亮。这一困局的根源在于，平台被当作“工程项目”而非“运营资产”来管理。全域数字化转型深化阶段的真正挑战，是推动平台运营模式从“一次性建设”向“持续性运营”的根本重构。

持续运营的前提是平台具备自我造血能力。

成都数据集团的转型路径提供了重要启示。该集团从2.0阶段单纯的设施建设、项目运营，向3.0阶段依托资源开展运营服务的要素资源型企业转型。数据资源从“数据接口服务”向“产品能力服务”演进，在住建、信用等领域开发场景化数据产品。这意味着平台不仅能服务本地政府，还能将数字化能力输出为可收费的标准化产品，实现真正的市场化运营。杭州城投旗下中房信息科技自主研发的“袋鼠汇·房地产数据服务”在浙江大数据交易中心完成数据知识产权登记与资产入表，验证了平台能力产品化、产品市场化的可行路径。

从行业普遍实践来看，地方国企智慧运营平台的自我造血路径主要集中在三条：一是数据产品交易，将沉淀的数据资源加工为可计价、可交易的数据产品；二是平台能力输出，将本地验证成熟的数字化解决方案向其他城市复制推广；三是场景运营分成，以智慧停车、智慧能源等高频场景为载体，获取持续性运营收益。三条路径各有侧重，共同指向一个目标：让平台从“成本中心”变为“利润中心”。

持续运营的关键在于建立“规建管服”全周期数字化闭环。

青岛城投旗下数科公司与城市更新集团在青钢片区的实践具有典型意义。双方以数字孪生为核心，融合BIM、物联网、人工智能等技术，构建“规建管服”全周期数字化方案，打造“数字孪生CIM一体化管控平台”。平台通过数据融合治理形成标准主题库，自2023年上线以来，助力青钢片区资产盘活，以“数字化助力+微更新升级”模式推进招商提质增效。天津城投在金钟、柳林等重点片区更新项目中，通过智慧化综合管控CIM平台汇集地下管线、三维实景、存量资产等关键信息，逐步构建起“事前可防、事中可控、事后可溯”的韧性治理体系。

这些案例的共同特征在于：平台成为贯穿规划、建设、管理、服务全生命周期的“数字管家”，其价值随着运营周期的拉长而不断累积放大。

持续运营的保障在于组织机制与人才队伍的深度适配。

2026年2月5日，淮安市城发集团召开AI应用场景务虚会，集团党委书记、董事长袁泉在总结讲话时，结合自身实践演示AI工具应用成效，现场鼓励“主动拥抱、大胆尝试”。这个细节传递出强烈信号：地方国企的数字化转型，已从纸面规划进入“一把手”躬身入局的新阶段。杭州城投为推进产业大模型项目落地，专门组建攻坚小组，集结6条业务线15个下属公司近300人，开展全员拥抱AI的“总练兵”。组织机制层面的变革同样关键。重庆市属国企已对外发布三批次共232个应用场景，计划总投资约30亿元，累计吸引超过130家央企、民企、外企及科研院所参与合作。重庆将国企开放场景作为制度性要求，构建起“政府引导、国企搭台、民企唱戏、多方共赢”的格局。

从淮安城发“一把手”亲自示范，到杭州城投“总练兵”式的组织动员，再到重庆制度化的场景开放机制，平台运营的成功与否，最终取决于组织是否具备与数字化相匹配的治理能力和人才结构。

生态协同：从“独角戏”到“生态圈”的角色升维

城市智慧运营平台的建设，绝非地方国企一家的“独角戏”。平台越往深处走，越需要多元主体的协同参与。2025年以来，从长三角到珠三角，从省会城市到区县平台，一条清晰的生态化路径正在形成：地方国企从“建设者”转向“生态组织者”，通过开放场景、整合资源、培育产业，构建起“场景牵引—技术落地—产业集聚”的良性循环。

生态协同的第一层是政企协同，核心在于公共数据授权运营与场景开放。

在国务院批复的10个要素市场化配置综合改革试点中，北京城市副中心、杭甬温、郑州等地均将公共数据资源开发利用作为重要任务。国家数据局副局长余英在国新办吹风会上表示，将支持试点地区加强公共数据共享、开放和授权运营，打造一批有影响力的项目，形成可复制、可推广的公共数据资源开发利用模式。宁波北仑区城投下属北仑数投公司的实践走在前列。该公司联合北仑区数据服务中心申报的“北仑区数字孪生赋能生态港城创新应用”案例，在2025智慧中国年会上荣获“数字治理示范奖”。该项目以三维实景孪生为核心，构建覆盖北仑全区主要建成区域的实景化孪生空间，实现“一图统揽、全域可视”的立体化治理模式，通过生态治理、智慧港口与基层治理三大赋能方向，系统提升了区域生态监测与规划能力。合肥庐阳城市发展集团与中建五局城市运营管理有限公司、中建五局二公司合作运营庐阳区城市管家一体化项目，全面接入城市管家一体化数字孪生智慧平台，整合AI智能巡检、数字精准管绿、智慧物联监测等技术，重塑城市治理全链条运维逻辑。

这些案例表明，地方国企参与生态协同的先天优势在于：长期承担政府投资项目积累的公信力、跨部门协调能力，以及对城市基础设施资源的掌控力。

生态协同的第二层是产融协同，核心在于以场景吸引技术、以运营培育产业。

杭州城投在大城北区域打造的“未来500+”产业新城，构建“1+2+X”产业体系，以智能制造为核心，围绕绿色能源、高端装备两大产业集群布局配套，践行“产业合伙人”理念，招商与产业资本深度联动，让产业需求反向定义空间设计。这不再是“先盖楼再招商”的传统逻辑，而是“先有产业再有空间”的定制化路径。台州城投集团2024年底启动的“中国（台州）数智港”，定位为“算力需求承载区、数据资源集聚区、人工智能创新区、数据产业生态区”，推动算力、数据、算法融合发展，致力于成为浙东南智算高地。济宁国投牵头组建济宁市登记评价数据服务公司，运营市级数据资产登记平台，提供确权登记、质押公示等一站式服务，推动区域数据资产化工作全面启动，2025年实现济宁市首笔千万级数据资产质押融资。

这些实践揭示了一个共同逻辑：地方国企不应满足于做“房东”或“业主”，而应以场景和数据为杠杆，撬动技术企业、金融机构、产业资本形成共生共赢的生态体系。

生态协同的第三层是区域协同，核心在于经验复制与能力输出。

杭州城投的经验尤为值得关注。其打造的停车数据产品实现首笔场内交易，“法律垂直大模型及社会治理场景应用”在余杭区市场监管局网监分局试运行半年处理超20万件纠纷，“基于AI与数据分析的公共资源交易全生命周期智能审查及风险防控模型应用”在杭州市上城区率先上线。杭州公共交通数字化解决方案已在国内多个城市落地，其“先离场后付费”能力根据杭州市综合行政执法局口径，将停车离场时间由原30秒级压缩至2秒级，显著提升通行效率。

这意味着，当一座城市的智慧运营平台建设成熟后，其沉淀的方法论、产品体系和运营能力，可以转化为对外输出的“数字服务贸易”，成为地方国企全新的收入来源。从北仑的政企数据融通，到杭州的产融深度联动，再到数字化能力跨区域输出，生态协同的层次不断深化，城市智慧运营平台的边界也在持续拓展。

结语

全域数字化转型的深化阶段，城市智慧运营平台的竞争，本质上是建设逻辑与运营模式的竞争。对多数地方国企而言，核心命题不是“要不要建”，而是“怎么建得扎实、运营得长久”。数字底座决定平台能站多高，场景驱动决定平台能走多深，运营模式决定平台能活多久，生态协同决定平台能做多大。四个要素环环相扣，缺一不可。那些率先完成平台底座搭建、场景深度运营和商业模式验证的地方国企，将在“十五五”时期的城市竞争中占据不可复制的战略卡位。