政策转向：土地的天平从“增量”拨向“存量”

理解桥下空间的价值重估，要先看懂2026年土地政策的两个硬约束。

第一道约束来自2026年3月自然资源部、国家林草局联合印发的《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38号）。通知共13条，最核心的一条：各省（区、市）要建立健全新增建设用地与存量建设用地盘活挂钩机制，年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积。一句话：想要新增指标，先要盘活存量。同时，通知明确新增建设用地优先保障重大项目和民生事业，原则上不用于经营性房地产。

第二道约束来自节地目录的全国推广。38号文之前，自然资源部已连续推出四批目录，第五批聚焦“向优化结构要空间、向立体开发要效益、向科技创新要产出、向功能转换要品质”四大方向。其价值在于，把分散在各地的盘活实践提炼成可复制、可推广的标准做法，相当于给地方国企一份“存量盘活操作手册”。

财政端的逻辑同步调整。重庆的数据很有代表性：截至2024年底，中心城区建成区面积947平方公里、常住人口1051万人；“十四五”以来中心城区城市基础设施主要领域累计投入2459亿元。传统模式下项目收益主要依赖政府回购和财政补贴。2025年5月，重庆启动中心城区城市基础设施投融资改革，建立1个总体实施方案+12个专项实施方案的“1+12”政策体系，要求投融资企业由“建设商”转变为“建设运营商”，项目收益改为通过运营产生现金流。2025年重庆制定中心城区城市基础设施重点项目清单，涉及156个项目、年度计划投资572亿元。2026年上半年，市属国企以亏损治理和资产盘活为抓手，累计盘活国有资产285.2亿元、回收资金155.6亿元——盘活存量已经写进国企的经营报表。

广州样本：桥下“灰空间”的三条改造路径

广州是国内桥梁最密集的超大城市之一，桥下空间资源体量大、分布广、类型多，长期处于闲置或粗放管理状态。作为桥梁业主单位，广州交投把桥下空间盘活列为集团多元化经营的重要抓手，旗下交投实业专门负责空间资源的商业化运营，以新化快速路北段和环城高速奥体段两处典型空间为试点，走出“零新增建设用地、全存量空间盘活”的路子。两处试点合计盘活释放约5.55万平方米公共空间。

做法一：需求导向的民生功能置换。

代表是黄埔大道体育馆。项目位于天河东圃地铁A出口核心区位，总占地16亩，过去场地杂乱破败。交投实业引入专业运营机构，将桥下空间系统化改造为专业体育场馆：规划16片标准羽毛球场、2片网球场、2+2片匹克球场、专属乒乓球场地，配套80个停车位解决健身停车难题，配套咖啡厅和TJ康复中心，构建起“运动+休闲+康养”的服务闭环。曾经的“被遗忘角落”变成市民家门口的高品质运动场所。

做法二：存量空间的复合化再造。

代表是新化快速路北段体育公园。该处毗邻琶洲人工智能与数字经济试验区，周边村居密集、商务配套不足、市民休闲运动空间短缺。交投实业将约1.93万平方米闲置桥下空间改造为集体育赛事、文化休闲、娱乐培训于一体的综合体育公园，配置篮球、网球、羽毛球、乒乓球等多元设施，并配建便民停车场。项目实现运维成本自我平衡——空间没有新增一亩，公共服务供给实实在在增加。

做法三：技术赋能的立体开发。

代表是环城高速奥体段。该处周边是大型居住社区和省奥林匹克体育中心，停车配套严重不足。交投实业利用约3.62万平方米桥下闲置空间，引入广州全市首个AGV智能立体停车系统，将127个传统平面车位升级为304个机器人立体车位，车位数量提升139%，同步配建运动主题口袋公园，形成“上层停车、下层休闲、地面绿化”的立体开发格局。

三个做法的共性，是“精准”——精准识别需求，缺什么决定干什么；精准导入业态，专业的人做专业的事；精准叠加功能，让单位面积产出成倍放大。底层逻辑是“小改造、强运营、稳现金流”，通过功能置换和运营优化，把低效资产变成有稳定产出的经营性资产。

跨城参照：重庆、深圳的两种解题思路

广州之外，重庆和深圳提供了不同尺度的参照。

重庆的特殊性在于制度设计的系统性

截至2024年底，中心城区28座市政桥梁桥下空间约90万平方米，一度是城市发展的“边角料”。2025年，重庆城投集团秉承经营城市理念，坚持“以用促管、以管促兴”，“一桥一策”挖掘增量经营性资源，全年累计盘活桥下空间2.7万平方米，新增经营性收入600余万元。

最具示范意义的是鹅公岩大桥：桥下约2000平方米空间因地势高差大、步道不完善而荒芜，城投集团将其改造为篮球公园，引入社会资本管理运营，开展篮球联赛、青少年培训班、团体包场等服务。截至目前已服务群众3万人次，预计年新增经营性收入30余万元，投资回收期约10年。

重庆城投还摸索出“分类盘活”的规则：按“有收益、能平衡”原则，通过“市场带公益”方式，将桥下空间划分为公共活力类（重点体育休闲）、综合服务类（重点交通服务）、创新发展类（重点文化旅游）三种类型，因地制宜、分类施策。先做需求分析和方案公示，再综合平衡确定功能定位，避免拍脑袋决策和同质化改造。

低效盘活的思路也在向更复杂的资源形态延伸。重庆城投集团受托整治南岸区南滨路上浩站片区，总面积2.52公顷，片区内留存区级文物保护单位英国盐务管理所，长期面临“开发+保护”矛盾。城投集团协助推出“出让+划拨”双轨供地政策，将商业地块与文物建筑产权组合配置。经整体盘活出让，项目以4.72亿元成交，溢价率约9.79%，永久守护百年文保建筑。

深圳的特殊性在于精细治理的精度

深圳是国内最早出台桥下空间管理办法的城市之一，《深圳市城市桥梁桥下空间利用和管理办法》自2021年9月正式实施。罗湖区南湖街道春风高架沿河南路段桥下空间，过去绿化失管、非机动车乱停放，周边城中村、老旧住宅和学校密集。街道高效盘活约2500平方米桥下空间，打造集儿童乐园、半场篮球区、健身跑道、电动车停车充电区于一体的“春风乐园”；改造后的春风乐园整体面积5700余平方米，配套约300多个非机动车停车位和20个机动车停车位。开园月余总客流量已逾4万人次。运营机制上，南湖街道创新“民微建设+国企运营+多方共治”协同模式，通过运营方提前介入和专业力量参与，破解基层政府“大马拉小车”的管理难题。

龙岗区平湖街道则针对广深铁路桥洞，由区水务局、街道牵头开展“微更新”，通过居民议事会、问卷调查吸纳建议，利用桥旁荒地与泵站屋顶打造约1500平方米口袋公园，泵站化身观景平台，桥洞彩绘焕新，成为居民日常的“会客厅”。

把三地放在一起对比，能提炼出三个共性规律。

其一，起点是需求盘点而非资产盘点——广州看居民缺什么运动场地，深圳问居民要什么服务，重庆围绕周边人口密度定功能，先问需求再定用途。其二，改造投入普遍不大、见效快，属于“针灸式”微更新，单位面积投资远低于新建项目，但社会效益和现金流真实可见。其三，运营机制的创新比建设本身更重要——广州引入专业运营机构，深圳建立“民微建设+国企运营+多方共治”协同机制，重庆引入社会资本——都把“谁来管、怎么持续管”放到核心位置。三个规律共同指向一件事：低效空间的再开发，本质是运营能力的再开发。

轻资产逻辑：四个环节、两道底线

从“重资产建设”转向“轻资产运营”，是国企参与低效空间再开发的核心命题。拆开来看，有四个关键环节。

环节一：空间识别与家底盘活。

低效空间的富集程度远超想象：桥下空间、高架沿线、泵站屋顶、铁路边角、老旧厂区、批而未用土地，都是潜在的资源池。盘活的前提是先摸清家底。国企应建立低效空间资产台账，逐宗测绘、逐宗评估，明确位置、面积、权属、限制条件和潜在需求，形成可盘活资源的“动态清单”。

环节二：功能定位与场景植入。

这一环节决定资产能不能产生现金流。重庆的“三类划分”是好框架：能产生体育消费的，做公共活力空间；能解决停车的，做综合服务空间；能承载文旅业态的，做创新空间。关键是“需求先行、一桥一策”，通过社区调研、方案公示等手段把周边真实需求摸透，再决定功能组合。

环节三：运营主体与收益结构。

三种模式值得关注。一是“国企平台+专业运营机构”——国企持有资产、负责改造，专业机构负责日常运营和业态招商，双方按约定分享收益。广州黄埔大道体育馆、重庆鹅公岩篮球公园都是这一思路。二是“街道统筹+国企运营+专业管养”——深圳春风高架由街道前期主导，国企参与运营，专业机构承担管养。三是“资产证券化”——把现金流稳定的盘活资产打包，通过CMBS、REITs等工具回收资金，形成“盘活一批、变现一批、再投一批”的滚动循环。

环节四：风险控制与合规边界。

低效空间再开发有明确的硬约束：桥梁安全、防洪排涝、消防疏散、噪声控制。功能植入必须服从结构安全和使用安全。国企要守住两条底线——一条是安全底线，任何改造都不能危及桥梁结构和公共安全；一条是合规底线，用地性质、规划许可、权属确认等程序要依法依规完成。

低效空间盘活不能孤立“见缝插针”，要与城市整体功能协同。广州交投两处试点之所以成功，关键在于分别填补了琶洲周边公共运动设施空白和奥体片区停车缺口；深圳春风高架桥下改造之所以高人气，是城中村与学校密集带来旺盛需求。反之，脱离周边需求的盲目改造，很容易形成新的闲置资产。

轻资产逻辑最终要落到考核与激励机制上。低效空间盘活通常规模小、单点收益不高，沿用“投建分离、只看投资额”的传统考核体系，国企缺乏动力做这类“小钱”。重庆的做法是把资产盘活纳入市属国企经营实绩的硬指标，2026年上半年全市市属国企累计盘活国有资产285.2亿元、回收资金155.6亿元，盘活存量与营业收入、利润总额并列成为经营分析会的核心科目。广州交投把桥下空间运营交给市场化运作的交投实业，深圳南湖街道推动运营方提前介入——都指向一种分工逻辑：国企做资源整合和资产持有，专业机构做场景运营和流量经营。

结语：把存量空间经营好，谁就握住下一轮话语权

对正在寻找转型方向的地方国企，低效空间再开发提供了一条门槛不高、风险可控、现金流可见的路径。不需要大规模举债，不需要新增建设用地指标，不需要面对产业招商的不确定性，只需把眼光从“批地建房”转向“盘活经营”。重庆城投用盘活2.7万平方米、增收600余万元的成绩证明，桥下空间也能通过精细化运营变成真实的经营现金流；广州交投用入选国家级目录的标杆案例证明，这条路走通了还能形成可输出的“标准打法”。

对地方国企而言，桥下空间这类低效资产的再开发，是一个难得的转型切口——投入小、见效快、现金流可验证，还能沉淀运营能力。

桥下空间的灯光亮起来，城市经营的逻辑也就转过来了。