政策信号已经明确：地方国企必须从“简单堆叠规模”走向“系统构建能力”，集团管控体系的现代化正是这道转型必答题的第一关。遗憾的是，大量地方国企集团至今仍深陷“整而不合”的困境。挂牌整合了，管理没跟上；资产装进来了，资源没打通；架构搭起来了，权责没理清。本文从管控模式选择、法人治理效能、核心资源管控三个薄弱环节展开诊断。

管控模式选择：战略统合与授权赋能的失衡

地方国企集团完成整合重组后，面临的第一道难题不是“管什么”，而是“怎么管”。从实践看，大量集团在管控模式选择上陷入两极：要么过度集权，把子公司当作没有经营自主权的“车间”；要么过度放权，子公司各自为战，集团战略形同虚设。

管控模式直接决定集团总部与子公司之间的权责配置、资源流向和决策节奏。从行业实践看，国企集团管控模式大致可划分为三类：战略管控型（总部管战略方向、重大投资和核心人事，子公司拥有日常经营自主权）、运营管控型（总部深度介入子公司日常经营）、财务管控型（总部主要通过财务指标进行考核）。每种模式都有适用条件，关键在于匹配业务特征和战略定位。

惠州惠阳区2025年的整合实践提供了一个值得关注的参照。惠阳区将24家一级企业以100%股权无偿划转形式整合至区城投集团和区经营集团两大主体，明确“城市建设开发服务、资本运作、产业投资、环境治理、资产管理、农业开发、文旅康养、民爆和危险品运输、循环经济”九大业务板块定位。整合完成后，两大集团结合新业务布局同步完善子公司治理架构。这一实践的可取之处在于，没有一刀切地套用某种管控模式，而是按板块业务属性差异化匹配：城市建设开发需要运营管控以确保工程质量和进度，产业投资需要战略管控以兼顾风险控制和投资灵活性，资产管理则需要财务管控突出回报率导向。

汉中市2025年的改革方案则明确推行“大部制、扁平化”运行机制，深化“六定”改革，要求市城投公司子企业层级不超过2级，本部内设机构不超过8个。这种思路更偏向运营管控，通过压缩层级、精简机构来提升决策效率，适用于业务相对集中、需要快速响应行政指令的场景。

现实中的多数地方国企集团尚未建立差异化管控意识，薄弱环节体现在三个层面。

第一个层面，战略定位与管控模式脱节。集团公司层面确定了“城投+产投”双轮驱动战略，但管控模式仍沿用传统行政指令方式，对产业投资板块的授权不到位。济宁城投2026年的股权架构调整提供了一个反向思考的样本：济宁市国资委将济宁城投90.47%股权无偿划转至济宁城数信息科技有限公司，同步将济宁城投旗下济宁城发产业管理有限公司100%股权划转至济宁城数，通过“股权上移、资产整合”厘清了城投主业与产业投资的权责边界。

第二个层面，管控模式僵化不变。企业在不同发展阶段需要动态调适管控模式，但部分集团在整合完成初期设定的管控方案一用就是三五年，业务结构、市场环境都变了，管控模式纹丝不动。

第三个层面，授权体系缺乏系统性。有的集团形式上给出了授权清单，但内容模糊、边界不清，子公司不敢用权，总部也放心不下，最终又回到事事请示的老路。

法人治理效能：母子公司权责边界的“灰色地带”

如果说管控模式选择解决的是“怎么管”的顶层设计问题，那么法人治理效能解决的是“谁来管、管到哪”的制度执行问题。地方国企集团“整而不合”的核心症结，往往不在于制度本身写得好不好，而在于制度在实际运行中是否真正发挥了制衡与决策功能。

张玉卓在署名文章中明确指出，要“完善中国特色现代企业制度，健全公司治理结构，推动党的领导融入公司治理各环节，差异化推进董事会建设”。这一表述揭示了两层要求：一是制度体系的完备性，即党委会、董事会、经理层“三会一层”的权责必须清晰界定；二是制度运行的有效性，即各类治理主体必须各司其职、有效制衡。

现实恰恰在“有效性”上打了折扣。地方国企集团的法人治理普遍存在三个“虚化”问题。

第一个虚化是外部董事虚化。部分地方国企集团虽按要求配置了外部董事，但来源单一，多来自退居二线的行政干部或关联部门的领导，缺乏财务、法律、产业等专业背景，在涉及投资决策、风险评估等议题时难以提供独立、专业的意见。更值得关注的是，部分企业的外部董事“只挂名、不履职”，常年不出席董事会会议，独立判断和监督制衡功能流于形式。

第二个虚化是子公司董事会虚化。在母子公司治理架构中，集团公司对重要子企业通常具有绝对控股地位，子公司董事会成员多由集团总部人员兼任。这种安排虽有利于集团战略传导，但容易导致子公司董事会沦为集团决策的“橡皮图章”。烟台高新区2025年将7户区属一级企业整合重组为“1个集团+3个专业公司”的集约化架构，同步推进治理体系革新，集团层面决策效率提升40%。这一实践的关键之处在于，治理革新不是简单的岗位调整，而是在压缩层级的同时重新界定各级治理主体的决策权限，让子公司在授权范围内真正行使经营决策权。

第三个虚化是权责清单虚化。“三重一大”决策事项清单是法人治理的核心抓手，但实践中相当一部分企业编制的权责清单存在三类问题：一是事项划分过粗，大量决策事项笼统归入“重大经营事项”未做细分；二是金额标准模糊，不同层级决策主体的额度审批权限缺乏清晰界定；三是清单与实际运行脱节，纸上写了董事会审批，实际操作中仍走总经理办公会流程，清单沦为应付检查的文件。

这三个虚化问题的根源，在于地方国企集团治理结构中“行政权力配置”与“法人治理规范”之间的持续张力。地方国企的出资人是国资委或地方政府，集团领导班子往往由组织部门任命，行政级别的惯性天然倾向于向上集中权力，这与现代公司治理要求的“分权与制衡”之间存在结构性矛盾。

破解这一张力的关键路径在于“以程序正义约束行政权力”。具体而言，就是通过制度化的决策程序设计，将行政权力对经营决策的干预纳入程序轨道。一是董事会的事前议定事项清单，明确哪些事项必须经董事会正式议定，固化决策入口；二是外部董事的专项审议权，对重大投资、重大融资、重大担保等事项，外部董事应独立出具专业意见；三是重大事项的票决制而非签批制，重要决策必须经过董事会正式投票，避免“一锤定音”的个人决策模式。制度化程序看似增加了决策环节，实际上能有效过滤大量“拍脑袋”决策。

核心资源管控：人、财、物配置机制的行政化惯性

管控模式和法人治理解决的是制度架构层面的问题，而真正让地方国企集团“形整而神不合”的，是核心资源管控层面的行政化惯性。这里所说的核心资源，主要指人事任免、资金调配和资产配置三项权力，它们在很大程度上决定了集团内部的实际权力分布和运行效率。

人事管控：打破“板块壁垒”是改革见效的关键

南宁城投集团2024年以来以劳动、人事、分配三项制度改革为突破口，提供了一个具有典型意义的样本。该集团系统性重构组织体系，整合优化二三级公司内设机构近100个，对17个法人主体实行“一套人马、多块牌子”集约化运行，合并优化岗位80个，近200名中层参与竞聘，1200余名员工优化配置，170余人实现跨板块流动。2025年，南宁城投集团全员劳动生产率提升35%，人工成本利润率增长11%。

南宁城投人事改革的深层意义在于打破了“板块壁垒”这一地方国企集团最普遍的组织顽疾。在传统的行政化管理体系下，不同业务板块的子公司之间形成了事实上的“组织孤岛”，人员不流动、信息不共享、资源不互通。170余人实现跨板块流动这一数据背后，是集团层面建立的统一人才池和岗位竞聘机制，员工不再隶属于某个固定的子公司，而是根据业务需要和个人能力在集团内部流动。这种“活水机制”带来的不仅是人员配置效率的提升，更重要的是促进了不同业务板块之间的知识溢出和管理经验传递，从城建开发板块流出的项目管理人员将工程管理的方法论带到了产业投资板块，从资本运作板块流出的财务人员为文旅康养板块带来了更精细的财务管理思维。这种跨板块的知识融合，是单纯的机构合并无法实现的“化学反应”。

在更多的地方国企集团中，人事管控仍深陷行政化泥潭。管理层级人员的任命沿袭传统的组织考察、行政任命路径，选人标准偏重行政履历而非经营管理能力。子公司中层和骨干人员虽名义上由市场招聘，但薪酬体系参照事业单位标准，既无法吸引真正的市场化人才，也无法对存量人员进行有效的绩效区分，形成“干好干坏差距不大”的平均主义格局。

资金管控：从“集中管理”到“司库体系”的升级

地方国企集团在资金集中管理方面普遍存在“两难”困境：不集中管理，子公司的融资成本高、资金使用效率低；集中管理了，子公司缺乏资金使用的自主权和灵活性，业务运转受制于集团总部的审批节奏。武汉城投较早推行城建资金“集中管理、统一直付”模式，2005年成立资金管理中心，2007年首创“集中管理、统一直付”机制。2025年以来，按市国资委要求推进司库体系建设，探索将资金归集和调拨的审批流程从人工转为系统自动处理，这一方向契合当前市属国企司库建设的政策大方向。

部分地方国企集团通过设立财务公司或资金结算中心推进资金集中管理，但实际运行效果参差不齐。问题出在两个层面：一是归集上不来，子公司以业务需要为由留置资金，集团掌握的资金头寸远低于账面资金规模；二是投放下不去，集团内部资金调拨仍按传统行政审批流程，从申请到拨付动辄数周，严重影响子公司的资金周转效率。实现真正的资金集约化管理，需要配套完善内部定价机制和考核机制，让“集中的钱”用得比“分散的钱”更有效率。

资产配置：从“物理叠加”到“化学反应”

地方国企集团完成整合后，账面资产规模迅速膨胀，但资产配置效能往往不尽如人意。核心问题在于，资产整合大多停留在股权划转的法律层面，实现了“物理叠加”但未完成“化学反应”。集团总部对分散在各子公司的土地、房产、经营性资产缺乏系统性的统筹盘活能力，优质资产被锁在低效运营的子公司中，无法在集团层面实现最优配置。

惠阳区经营集团的做法提供了有益思路：将下属中惠公司改组为存量劣势企业托管平台，按照“一企一策”思路推动“两非两资”企业清退处置，截至2025年9月底已完成128家拟纳入托管平台企业的全面梳理，制定了5年滚动清退计划。这种“清理+发展”的联动机制将资产处置与业务聚焦有机结合，比单纯的财务划转更有实质意义。

在产业园区资产盘活领域，青岛城投的“城投+产投”模式值得参考。该集团以“投资一家链主企业、培育一支产业基金、打造一个专业园区、聚集一个产业集群”的“四个一”模式运营集成电路产业园，通过基金投资和园区运营联动吸引科技企业，累计设立基金42只，撬动社会资金超200亿元，集成电路领域已投资93个项目超110亿元。这一模式的启示在于，资产盘活不能就资产论资产，必须与业务重构和产业导入深度联动，从“物理盘点”走向“价值再造”。

从“整而不合”到“形神兼备”：重构集团管控体系的关键原则

诊断了管控模式、法人治理、资源管控三个薄弱环节之后，需要回应一个更具操作性的问题：地方国企集团管控体系的重构，应当遵循哪些关键原则，才能避免“改来改去又回到原点”？

原则一：差异化授权，而非一刀切管死。集团管控的核心不是“收权”或“放权”的二元选择，而是根据子公司的业务属性、发展阶段、管理能力进行精准的差异化授权。对于承担城市建设、公共服务等公益性或准公益性业务的子公司，可适当保持管控力度，确保政策执行的精准性；对于面向市场开展产业投资、商业运营等竞争性业务的子公司，则应给予更充分的经营自主权，让听得见炮火的人做决策。在实际操作中，关键在于建立清晰的授权边界和动态调整机制，授权内容要具体到事项类型、金额额度、例外情形，并定期评估授权效果，根据子公司的管理成熟度动态调适。

原则二：管住核心抓手，而非面面俱到。集团总部不可能也不应该管到子公司的每一项经营活动。从实践经验看，集团对子公司的管控应聚焦于四个核心抓手：战略方向管目标，确保子公司的业务规划与集团整体战略对齐；关键人事管班子，集团总部管住子公司主要负责人和财务负责人的选聘与考核，其他层级管理人员由子公司自主管理；预算资金管阀门，建立年度预算审批和重大资金使用的双线管控机制，日常运营资金由子公司自主调配；风险合规管底线，建立覆盖债务风险、投资风险、合规风险的预警和监控体系，但不介入子公司的正常业务操作。南宁城投集团在改革中优化二三级公司内设机构近100个、合并优化岗位80个的做法，本质上就是让集团总部从繁琐的日常事务中抽身，聚焦于战略方向和核心资源配置。

原则三：用机制替代人治，而非靠强力推动改革。管控体系的可持续运行，不能依赖某一任领导的管理风格或个人权威，必须嵌入制度化的运行机制。授权清单和管理制度要形成明确的企业内部规章，不因领导人的更替而随意调整；决策流程要固化到OA系统和审批流程中，用信息化手段减少人为干预；考核评价要以客观数据为依据，建立子公司经营绩效与管控权限的关联机制，管得好的子公司可以扩大授权范围，管得不好的则收紧，形成正向激励。

原则四：动态迭代而非一劳永逸。集团管控体系不是一套一成不变的静态方案，而是需要伴随企业战略调整、业务结构变化和管理能力提升动态演进。2026年1月，现代咨询集团现代研究院发布的《2026年中国城投行业发展趋势研究报告》将“全面推进扁平化改造，力争将多数企业管理层级控制在三级以内”列为七大趋势之一。这意味着，当前的压层级、减法人只是管控体系现代化的起点，后续还需要在授权经营体制、薪酬激励体系、人才管理体系等方面进行更深层次的制度建设。

结语

地方国企的不同实践路径表明，凡是管控改革效果较好的企业，都在差异化授权、核心抓手聚焦、机制化运行三个原则上找到了适合自身禀赋的平衡点。从趋势判断看，当前地方国企集团管控体系建设正处于从“规模扩张期的行政管控”向“质量提升期的治理管控”转型的关键窗口。窗口期不会无限延长，随着监管趋严和市场竞争加剧，管控体系滞后的企业将面临越来越大的合规压力和经营风险。

对于仍深陷“整而不合”困境的地方国企集团而言，与其在外围修修补补，不如回归到三个基本问题：厘清总部与子公司的权责边界，管住方向和人；聚焦核心资源和风险底线的精准管控，不干涉日常运营；用制度设计替代行政意志，让管控体系的运行有章可循、可预期。