此后，2025年11月7日对外发布的《关于加快场景培育和开放推动新场景大规模应用的实施意见》（国办发〔2025〕37号），进一步要求政府机关、事业单位和国有企业强化示范引领，分批次推出应用场景项目清单。

两份文件传递的信号清晰：数字底座已不是“要不要建”的问题，而是“由谁来建、怎么运营、钱从哪来”的问题。

把数字底座从IT项目认知里拎出来

当前对城市数字底座的认知，普遍存在三种偏差。

第一种偏差把数字底座等同于政务云或数据中台。建好机房、买好服务器、打通几个业务系统，就算完成了数字底座建设。

第二种偏差把数字底座视为软件公司的专属赛道。地方国企只能做甲方和出资方，技术、运营、数据治理都要外包。

第三种偏差认为数字底座是纯投入的成本中心。财政拨款和专项债之外，找不到可持续的商业模式。

三种偏差共同导致大量数字底座项目陷入“建而不用、用而不活、活而不盈”的困境。

偏差的根源，在于把数字底座简化成IT交付物清单。真正意义上的城市数字底座要具备三个特征：物理锚点，依托真实存在的城市基础设施运行；感知网络，能持续采集城市运行的多维度数据；运营主体，由一个长期扎根城市、拥有设施产权和场景调度能力的主体持续运营。

从这三个特征看，地方国企、市政公用企业和交通投资集团，恰恰比纯技术公司更适合承担城市数字底座的建设和运营职能。

南京照明：把路灯杆做成数字管网

南京市城建集团所属南京照明集团管养着南京全城约18万杆路灯。这一规模在全国副省级城市中位居前列。南京照明没有把这些灯杆仅仅视为照明设施，而是重新定义为“城域级物联感知体系的物理锚点”。

南京照明已建成智慧综合杆超18万杆，构建起覆盖1350平方公里的城域级物联感知体系与城市数字底座，并建成全国首个实现城市照明“一网统管”的数字平台。单灯控制技术让运维效率提升35%。

从建设能力竞争转向运营能力竞争

更具价值的是功能叠加。南京照明在1500余杆智慧灯杆上搭载5G基站，织就覆盖300平方公里的无线通信网。地下有线路由管网总长逾1000公里，建成供电线路10000公里、照明供电电源3200台。已建成投运路侧电动自行车充电插口1万余个、汽车充电桩百余个，南京照明成为江苏省内首个同时获得电动汽车和电动自行车充换电运营资质的照明企业。

南京照明做的事，是以路灯杆为骨干，贯通杆件网、能源网、通信网、感知网、算力网的“五网融合”城市数字管网。

把场景落到具体业务里

场景落地是检验数字底座价值的唯一标准。

南京照明在夫子庙景区部署的智慧路灯集群，集成照明、安防、广播、信息发布、应急呼叫、环境监测、人流统计、充电桩等8项功能，管理成本降低30%，消费增长20%。

在南京南站，交通营运“鹰眼”智能研判系统依托智慧杆快速识别非法营运车辆，为交通执法提供精准数据支撑。

在建邺区、鼓楼区，智慧灯杆搭载的广告牌安全监测设备已接入南京市城市生命线工程，台风暴雨天气险情响应效率提升40%。

在南京经开区，智慧灯杆为物流无人机、无人配送车、智能无人仓提供边缘算力和24小时能源补给，支撑起低空经济示范区的运行。

把市政服务升级为跨省智慧城市运营

南京照明完成了从“市政服务商”到“智慧城市综合运营商”的跃迁。2025年，集团实现新基建新签合同额首次超过老基建、市域外项目体量首次超过市域内项目的“双突破”。智慧城市解决方案已拓展至安徽、河北、云南、贵州、山东、青海、内蒙古等10余个省份，承接外域项目近20项，合同总额达5.5亿元。

南京照明同时获批南京市首批城市治理公共数据授权运营开发主体资格，牵头组建“南京市城域级物联感知体系研发和产业化创新联合体”，联合紫金山实验室、东南大学、莱斯信息等8家单位协同攻关。研发团队中博士、高工、建造师占比73%，累计获得专利软著28项，编制标准21项。

广东交通：把万公路铺成省级数字底图

从建设能力竞争转向运营能力竞争

2026年2月3日，广东交通集团“高速公路高精度数字底图构建及应用”一期工程通过竣工验收。这是全国首个覆盖超万公里高速公路的省级数字图底座。

项目自2022年6月启动以来，完成广东省1.17万公里高速公路全域高精度地图数据采集，精度达到厘米级，融合治理43类高速公路业务数据，提供243项数据服务、78项地图服务、57项图业融合图层。

春运成绩单说明底图价值

基于该底座，粤港澳大湾区路网智能管控平台日处理数据超3800万条，是国内首个大规模路网智慧管控平台。在2026年春节车流同比增长12.26%的情况下，路网日均拥堵次数下降7.39%，救援抵达时间缩减23%以上，节假日及大流量时段年节约出行时间经济价值超亿元。

广东交通集团已建成全国首家省级超万公里高速公路高精度地图，正牵头编制《公路交通数字底座技术要求》行业标准。

重庆：整合市属国企数字资产

2025年8月20日，数字重庆大数据集团有限公司揭牌（后更名为重庆数字资源集团有限公司），标志着重庆市属国企数字资产战略性重组整合正式启动。重组以数字重庆公司为整合主体，涉及重庆市城投集团、市地产集团、重庆两江投资集团、重庆两江产业集团下属的数字产业主体，目标是建成“西部领先、全国一流”的省级数据集团旗舰。

重庆数字资源集团锚定“算力、算法、数据、开发”四大业务重组，计划到2027年知识产权达到1000件，形成“数字重庆1+4”知名品牌矩阵。这同样是把分散在各家国企手中的数字资产和场景资源，集中到一家专业化运营主体旗下，形成可统筹、可运营、可输出的城市数字底座能力。

突破决定数字底座成败的三条隐性鸿沟

突破产权与运营权分离的瓶颈

城市中的路灯杆、交通杆、监控杆、通信杆，往往分属市政、公安、交通、通信等不同主体。南京照明能把18万杆路灯变成统一感知网络，前提是其拥有这些灯杆的长期管养权和改造权。

许多城市也想建设智慧灯杆，却因为杆体产权分散、管养责任不清，“多杆合一”难以推进，数字底座建设停留在示范段、样板路层面。数字底座的底层问题，是城市基础设施资产权属和运营责任的再配置。

让数据归集紧扣业务场景

很多数字底座项目把重点放在“数据汇聚”上，追求接入系统的数量、归集数据的条数，却忽视数据与业务场景的匹配度。

广东交通集团的高精度数字底图之所以有效，是因为从一开始就服务于“建、管、养、运、服”全业务链条，近100套智慧系统与AI智能体依托平台构建，平台接口累计调用量突破9000万次。

南京照明的“一网统管”平台直接支撑夫子庙景区管理、南京南站交通执法、城市生命线安全监测等具体业务。没有业务场景牵引的数据归集，最终会沦为“数据坟墓”。

用运营闭环替代一次性建设

传统信息化项目按“建设期付款、验收即结束”的模式推进。数字底座沿用这一模式，必然面临“后续无钱运营、系统逐渐荒废”的困境。

南京照明的解法是“公益资产盘活、产业资本转化、城市价值提升”三步走。一方面通过节能降耗和运维效率提升，降低财政支出。另一方面通过充电桩运营、智慧杆租赁、数据服务、技术输出等市场化业务获得现金流。2025年其外域项目合同总额达5.5亿元，标志着数字底座能力已开始向外输出变现。

重庆数字资源集团通过整合市属国企数字资产，探索“算力、算法、数据、开发”一体化运营，把数字底座从成本中心转化为利润中心。

地方国企怎么办？

从南京照明、广东交通、重庆数字资源集团的实践出发，可以得出三个判断。

从建设能力竞争转向运营能力竞争

2025—2027年是上述行动方案明确的三年窗口期，也是地方“十五五”规划启动的关键期。在这一窗口期内，谁能率先把存量市政设施转化为可运营的数字资产，谁就能在下一轮城市更新和韧性城市建设中占据主动。南京照明用18万杆路灯证明，地方国企完全有能力成为这一转型的主力。

从财政驱动转向场景驱动

《关于加快场景培育和开放推动新场景大规模应用的实施意见》明确提出，要支持建设一批综合性重大场景、行业领域集成式场景、高价值小切口场景，并要求“国有企业特别是中央企业主动开放主业领域场景，吸引民营企业、中小企业和科研院所参与”。

数字底座的价值更多体现在开放场景、孵化应用、共享数据上，形成多元主体参与的产业生态。南京照明的“路缘经济”、广东交通的“数字底图+智慧管控”、重庆数字资源的“算力算法数据开发一体化”，都是场景驱动的不同形态。

从自建自用转向能力输出

南京照明已经在全国10余个省份承接项目，广东交通集团正在牵头编制《公路交通数字底座技术要求》行业标准，重庆数字资源集团则明确“西部领先、全国一流”目标。数字底座建设和运营能力，正在从单一城市的基础设施能力，演变为可跨区域复制输出的产业能力。

对中小城市而言，与其从零开始自建团队、自研系统，不如通过合资合作、技术引进、委托运营等方式，引入成熟城市的数字底座能力。

地方国企要做好的三件事

把握这三重趋势，地方国企需要做好三件事。

一是盘点存量资产，把路灯杆、交通杆、管网、站台、停车场、服务区等沉睡的市政设施，纳入数字底座改造的潜力清单。

二是明确运营主体，避免“九龙治水”，通过新设专业化公司、整合数字资产、引入战略投资者等方式，形成可持续的运营平台。

三是绑定业务场景，让数字底座从一开始就服务于城市治理、公共服务、产业发展的具体需求，而不是停留在技术展示层面。