转型从“可选项”升级为“必答题”，三个倒逼同时显效

地方国企产业化转型已脱离“政策倡导”阶段，进入“硬约束”轨道，背后是地方财政逻辑的根本性切换。三个维度的倒逼，构成当下转型的现实压力。

发债审核端，335指标已成为前置门槛。

根据国办发〔2023〕35号文及交易所配套要求，城投平台公司发债须同时满足：非经营性资产（城建类资产）占总资产比重不超过30%、非经营性收入（城建类收入）占总收入比重不超过30%、财政补贴占净利润比重不得超过50%。三项指标是判定企业“产业属性”与“政府融资平台属性”的核心标尺。未达标的平台，新增债券融资规模被严格控制，部分公司甚至无法新发债券。传统“借新还旧”的循环模式已经走不通，产业化转型成为发债资格的入场券。

政策导向端，产业生态建设成为新方向。

2025年10月14日，李强总理在经济形势专家和企业家座谈会上提出“多措并举营造一流产业生态”“发展创业投资基金”“着力构建创新生态圈”。这一表态传递出清晰的信号：地方政府推动经济发展的抓手，正从基础设施投资向产业生态构建转移。地方国企作为城市资源的核心运营者，理应承担“产业合伙人”的角色，参与甚至主导区域产业生态的搭建。

债务化解端，市场化运营创收成为最具长期效益的路径。

隐性债务化解的路径，可以归纳为“四联共治”：债务平滑运作、政府支出性偿还、存量资产盘活、市场化运营创收（这一框架由现代咨询《地方政府债务化解与投融资管理》一书系统提出）。其中“市场化运营创收”是化解路径中最具长期效益的环节，直接对应地方国企的产业化转型成效。凡是能在产业投资、产业运营、资产经营等维度取得突破的企业，债务化解能力与抗风险能力都明显更强；仍依赖政府项目回款、仍依靠滚动融资的企业，债务化解将日益被动。

综合来看，地方国企产业化转型将呈现“被动+主动”双重驱动格局。被动驱动来自发债审核、债务化解、政策考核的硬约束，主动驱动来自地方“十五五”产业规划、区域经济转型、城市能级提升的内在需求。两种驱动力交织叠加，产业化转型不再是“要不要做”的问题，而是“做多做少、做好做差”的问题。

转型的本质是“重塑功能”，而非“改名换姓”

产业化转型的内核，是“功能定位重塑+市场化机制建立+造血能力培育”的系统工程。2024年7月，在杭州召开的全国城投产业发展大会上，现代咨询董事长丁伯康博士提出的“城投+产投”理念精准概括了这一逻辑：城投转型不是简单地转产投，而是要走“城投+产投”的发展之路。这一判断在两年来的行业实践中不断得到印证。

第一层本质是功能重塑。

传统地方国企的功能是“为政府项目融资、为城市建设投资、为城市发展兜底”。产业化转型要求企业在保留“城投”功能的基础上，新增“产投”功能，即“为城市产业投资、为产业生态赋能、为新兴产业培育”，本质上是“城市综合运营商+产业赋能者”的复合体。武汉城投在2026年新春第一会上明确提出，“城投”承担功能保障使命、“产投”承担集团转型发展任务，这一“立企之本+发展之要”的双重定位，精准刻画了“城投+产投”的功能结构。

第二层本质是机制重塑。

传统地方国企的运行机制是“政府决策+企业执行+任务导向”，组织架构、考核体系、薪酬激励、人才结构都带有明显的行政化色彩。产业化转型要求企业在保留“服务城市发展”政治属性的同时，建立“市场决策+企业运营+价值导向”的市场化机制，包括市场化的组织架构、市场化的考核体系、市场化的薪酬激励、市场化的人才结构。杭州城投在2022年底与原钱投集团整合重组，形成集团本部携水务、公交、能源、安居四家副局级产业集团的组织架构，一体推进建设施工、房地产开发、科技信息等多个板块整合，本质上就是一次机制重塑，通过组织架构的市场化整合，为产业化转型提供机制保障。

第三层本质是造血重塑。

传统地方国企的“造血”主要来自政府项目回款、土地出让金返还、财政补贴等“输血式”来源。产业化转型要求企业从“输血式”造血向“造血式”造血转变，即通过产业投资、产业运营、资产经营、场景运营等市场化业务实现自身造血。2025年12月交易商协会发布的并购票据新政，为这种“造血式”造血提供了精准融资工具，并购票据优先支持传统优势产业、战略新兴产业及未来产业的并购活动，为地方国企通过并购实现业务转型和功能重塑开辟了新通道。

三层本质相互依存、缺一不可。功能重塑是方向，机制重塑是基础，造血重塑是结果。仅有功能重塑而没有机制重塑，转型会停留在文件层面；仅有机制重塑而没有造血重塑，转型会停留在口号层面；仅有造血重塑而没有功能重塑，转型会偏离城市服务本质。能够把这三个层面同步推进的地方国企，将在“十五五”期间形成显著的造血能力竞争优势。

四个抓手同步推进，落地路径才有“闭环”

地方国企产业化转型的落地路径，核心是“产业地图—基金矩阵—项目闭环—组织能力”四个维度的同步推进。

第一个抓手是绘制产业地图，找到“有所为有所不为”的产业方向。

地方国企需要基于所在区域的资源禀赋、产业基础、产业链短板、未来产业方向，系统绘制本地区的“产业地图”，明确主导产业、优势产业、新兴产业、未来产业四类产业的优先级排序。武汉城投之所以将“城投+产投”作为战略方向，前提是武汉具备完整的产业体系，从传统优势产业（钢铁、汽车）到战略新兴产业（光电子信息、生物医药）再到未来产业（人工智能、量子科技），都有相应的产业基础和人才储备。

杭州城投能够形成能源、安居等产业集团的组织架构，也得益于杭州在能源管理、保障性住房建设运营等领域的产业积累。对于中西部省份的地方国企，产业地图的绘制更需要“有所为有所不为”，既不能盲目对标杭州、武汉，也不能因为资源禀赋有限就放弃产业方向，而是要找到与本地资源禀赋匹配度最高的产业方向。

第二个抓手是构建基金矩阵，搭建“母基金+子基金”的市场化投资体系。

产业地图确定之后，地方国企需要围绕主导产业、优势产业、新兴产业、未来产业分别设立或参与设立产业基金、创投基金、母基金、并购基金等不同类型的基金。

从行业实践看，基金矩阵的搭建需要遵循“母基金+子基金”的两层架构：母基金负责投资策略制定、子基金遴选、风险控制，子基金负责具体项目的投资、投后管理、退出安排。

现代咨询主持编撰的《城投蓝皮书：中国城投行业发展报告》系列研究中已多次提及这一架构，并在多地实践中得到验证。

第三个抓手是打通项目闭环，建立“投、培、退、再投”的资金循环。

基金矩阵搭建之后，关键是把“投资—培育—退出—再投资”的循环跑通。项目闭环的核心是退出渠道，能否通过IPO、并购、股权转让、REITs等方式实现投资退出，决定了基金矩阵能否持续运转。2025年12月并购票据新政出台以来，已有部分国有投资平台尝试通过并购票据对接产业并购，为基金矩阵提供了新的退出通道。

武穴市临港产业投资发展集团有限公司作为武穴市推进临港产业发展、服务港产城融合的核心平台，2025年已正式设立并启动公司债券发行工作，武穴市国资国企高质量发展工作方案明确，城投集团、农水集团已获AA+主体信用评级，力争产投集团尽快取得AA+评级。类似的实践正在湖北、湖南、安徽等多个地方展开。（更多案例河北省首例！现代咨询助力辛集市打造区县级产业类“双AA+”国企改革样本）

第四个抓手是培育组织能力，构建“专业团队+市场机制+长周期考核”的支撑体系。

产业地图、基金矩阵、项目闭环三个维度的落地，最终都依赖于组织能力的支撑。组织能力建设需要从“人才、机制、考核、文化”四个层面同步推进。人才层面，建立“专业产业投资团队+市场化招聘+职业经理人”的复合型团队；机制层面，建立“投资决策委员会+风险控制委员会+投后管理部”的市场化决策机制；考核层面，建立“长期投资回报+短期阶段性指标+风险调整后收益”的复合考核体系；文化层面，培育“产业思维、市场思维、长期思维”的企业文化，弱化“任务思维、行政思维、短期思维”。

发达地区的国有企业在组织能力建设上具备明显的人才优势，可以通过市场化招聘快速搭建专业团队；中西部省份的地方国企则面临“高端人才引不来、留住难”的困境，需要通过“外聘+内培+挂职”组合方式逐步补齐组织能力短板。合肥产投、深创投、张江高科等国有企业在产业投资领域积累的风险管理经验，对中西部地方国企具有重要借鉴意义。

转型是持久战，方向比速度更重要

地方国企产业化转型，本质上是一场从“政府融资工具”向“市场化经营主体”的身份切换。完成这一切换需要的不是“一招制胜”的闪电战，而是“久久为功”的持久战。

短期内，转型成效取决于企业能否把“产业地图—基金矩阵—项目闭环—组织能力”四个抓手同步推进；中期内，转型成效取决于企业能否在“功能重塑+机制重塑+造血重塑”三个层面形成协同；长期内，转型成效取决于企业能否真正建立“产业思维+市场思维+长期思维”的企业文化，摆脱“项目公司+融资平台”的旧壳子，蜕变为“城市综合运营商+产业赋能者”的新型平台。