一场远在千里之外的台风，隔着上千公里，却让东北陷入“看海”模式。当极端天气从“偶发”走向“频发”，城市基础设施的安全韧性，正在从纸面规划变成真刀真枪的实战考验。

在这场考验中，城投公司运营着城市的桥梁、隧道、管网、污水处理厂、地下管廊、停车场，是城市“生命线”的实际守护者。现代咨询认为，应急管理，对今天的城投而言，早已不是锦上添花，而是生死攸关的底线能力。

从“建得安全”到“运营安全”：为什么应急管理成了城投的底线能力

城投的安全管理体系，长期以来以“工程建设安全”为核心。这是由主业决定的——城投成立的初衷是承担城市基础设施的投资建设，施工安全、工程质量是重点。

然而，随着城投从“建设者”向“运营者”转型，资产结构发生了根本性变化：从以在建项目为主，转变为以已建成运营的城市基础设施为主。道路、桥梁、隧道、管网、污水处理厂、垃圾处理厂、地下管廊、停车场、产业园、商业物业……这些运营资产的安全风险，与建设阶段完全不同。

运营阶段的安全风险，具有“低频高损”的特征。 工程事故虽可怕，但发生频率高、防控手段成熟。而运营阶段的重大事故——桥梁坍塌、隧道火灾、管网爆炸、污水厂有毒气体泄漏、垃圾填埋场滑坡——往往多年不发生一次，可一旦发生，损失巨大、社会影响恶劣。这种“低频高损”，恰恰让运营安全容易被忽视，预案容易流于形式，演练容易走过场。

更紧迫的是，城投运营资产正在“加速变老”。 我国城市基础设施大规模建设始于上世纪90年代末，许多由城投建设和运营的桥梁、管网、污水厂已进入“中年期”。设计寿命通常30—50年，但长期高负荷运行、维护投入不足、检测手段滞后，实际安全状态可能已低于设计预期。2024年国务院出台的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》专门部署城市更新和安全韧性提升行动，针对的正是这一现实风险。

从政策导向看，韧性城市对城投提出了系统性要求。 2024年11月，中办国办印发《关于推进新型城市基础设施建设打造韧性城市的意见》，提出持续提升城市“设施韧性、管理韧性、空间韧性”，推动城市安全治理体系和能力现代化。2025年，多地推动“AI+应急管理”走向一线；2026年，国务院印发《城市更新“十五五”规划》，将韧性城市建设纳入城市更新核心目标。对城投而言，从工程建设安全向城市运营安全延伸，构建全生命周期安全管理体系，已从“可选项”变为“必选项”。

三块短板：底数不清、重预案轻演练、人才技术双缺

对照韧性城市要求，城投应急管理能力存在三个突出短板。

短板一:资产安全底数不清，“带病运行”风险突出。

许多城投对运营资产的安全状态缺乏系统掌握。一座桥上次结构检测是什么时候、结论是什么、病害是否修复、复检结果如何——这些信息分散在不同部门、不同项目，没有形成统一的资产安全数据库。更有甚者，部分城投连所运营资产的总清单都不完整，遑论对每座桥、每段管、每条隧道的安全状态动态跟踪。

资产决策缺数据、资金分配无优先级、应急响应缺精准信息。突发事件发生时，指挥人员不知道哪座桥风险最高、哪段管最可能泄漏、哪条隧道疏散最难，只能凭经验判断，科学性、时效性大打折扣。

短板二:应急体系“重预案、轻演练、弱实战”。

大多数城投已编制应急预案，但实战性普遍不足：一是内容笼统，缺具体场景操作流程和决策树；二是演练频次不足、质量不高，多为“桌面推演”而非实战模拟，参演人员“演”的成分多于“练”的成分；三是演练后评估改进机制缺失，问题得不到闭环整改，反复出现。

更值得警惕的是，城投应急体系与政府应急体系衔接不畅。城投运营的基础设施是城市安全体系重要组成，但其应急指挥与市应急管理局、消防、公安、卫健等部门的联动机制往往不够紧密。重大突发事件需要跨部门协调时，信息传递延迟、指挥权模糊、资源调配低效，严重影响响应效果。

短板三:专业人才和技术手段双重匮乏。

应急管理能力归根结底是人的能力。城投传统人才结构以工程建设、投融资、财务为主，缺乏应急管理、安全工程、风险评估、灾害学等专业人才。部分城投虽设安全管理部门，但人员不足、专业不对口、流动性大，难以支撑系统化工作。

技术手段上，虽然“AI+应急管理”2025年成为多地改革试点方向，但城投层面智慧应急平台普遍滞后。杭州、深圳等城市已有探索，如利用AI进行风险识别、智能巡查、辅助决策，但这些技术多应用于政府层面的城市大脑，城投运营资产的智能化监测和风险预警仍薄弱。许多关键资产监测仍停留在人工巡检，远未达“实时感知、智能预警、自动响应”水平。

怎么补？组织、技术、协同“三个体系”一起发力

补齐短板，需要从组织体系、技术体系、协同体系三个维度系统推进。

组织体系：建立全生命周期安全管理架构。

借鉴资产管理理念，将安全管理嵌入资产全生命周期。规划阶段引入安全韧性评估，确保新建项目具备足够安全冗余；建设阶段严格质量管控，避免施工遗留隐患；运营阶段建立定期检测、状态评估、预防性维护、病害修复的闭环管理，实现从“被动抢修”到“主动预防”的转变；退役阶段制定科学评估和处置方案，避免超期服役或盲目拆除。

应急管理不是安全管理部门的“独角戏”，而是涉及工程建设、资产管理、运营维护、信息技术、人力资源等多部门的系统工程。只有公司主要负责同志亲自抓、负总责，才能打破部门壁垒、整合资源投入。

技术体系：建设智慧化的风险感知和预警平台。

方向是“感知—分析—预警—响应”闭环。感知层：在桥梁、隧道、管网、污水厂等关键资产布设传感器，实时采集结构应力、变形、位移、振动、温度、气体浓度、液位等数据。分析层：建立安全评估模型，结合传感器、检测、历史数据动态评估趋势。预警层：设置多级阈值，超值时自动发送预警并生成处置建议。响应层：预警与预案联动，触发后自动启动响应流程。

杭州提供了技术参考。2025年以来，杭州推动AI赋能智慧应急，从辅助办公到智能巡查、从风险预警到辅助决策，AI已嵌入多环节。城投可借鉴这一思路，将AI应用于资产监测、风险识别、应急决策辅助。

协同体系：构建政企联动的应急响应机制。

城投运营的资产是城市公共设施，应急管理不能孤立进行。一是信息共享：资产监测数据、预警信息、突发事件报告实时接入政府应急指挥平台，确保政府第一时间掌握。二是联合演练：与应急、消防、公安、卫健等部门定期开展联合演练，磨合指挥协调、检验流程、评估效率。三是资源互助：重大事件中，城投的工程抢险队伍、机械设备、物资储备与政府救援力量互补，共同提升城市整体响应能力。

三个误区：别把应急管理做成“迎检工程”

推进能力建设，城投需警惕三个常见误区。

误区一：“重硬件、轻软件”。

投入大量资金建智慧平台，但管理体系和人员能力跟不上。平台上线了却没人用、不会用、不愿用，再先进的技术也只是摆设。技术投入必须与管理变革配套。

误区二：“重应急、轻预防”。

把精力放在预案和演练上，忽视日常风险排查和隐患治理。应急管理的首要目标是“不发生”。预防性维护、隐患排查的贡献远大于应急响应。需在预防性投入和应急准备间保持平衡，避免“平时不烧香、临时抱佛脚”。

误区三：“重形式、轻实效”。

把能力建设变成迎检工程和台账工程。成效不体现在文件数量、预案厚度、演练次数上，而体现在突发事件的实际应对效果上。应以“出事了能不能快速响应、有效处置”为检验标准，而非“有没有预案、演没演练”。

小结

韧性城市建设是一项长期工程，需要持续投入、持续改进、持续积累。现代咨询认为，率先补齐应急管理能力短板的城投，不仅能在城市安全治理中承担更重要角色，也能在城投转型大潮中建立差异化竞争优势。