一、城投转型关键 突破债务困境，加速市场化进程

2025年政府工作报告首次明确提出“动态调整债务高风险地区名单，支持打开新的投资空间”，并将其纳入一揽子化债方案的核心措施，释放出风险化解与区域发展并重的政策信号。此前，网传密件“99号文”已明确了退出重点省份的路径，显示出中央对于化债工作的统筹安排和针对性指导。结合本次报告提出的“支持打开新的投资空间”，可以预见，对于完成阶段性化债任务的重点省份，相应的基建投资管控会有放松，真正落实“在发展中化债、在化债中发展”的全新化债思路。

同时，报告强调“按照科学分类、精准置换的原则，做好地方政府隐性债务置换工作。完善政府债务管理制度，坚决遏制违规举债冲动”。2024年全国人大常委会批准了“6+4+2”化债组合拳，包括增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐债、4万亿元专项债券置换隐债额度，以及2029年及以后年度到期的2万亿元棚户区改造存量隐性债务，仍按原合同偿还。“12万亿元化债新政”使得地方2028年之前需消化的隐性债务总额从14.3万亿元大幅降至2.3万亿元，大大减轻了地方化债压力。针对其中的6万亿新增地方政府债务限额，3月4日，全国人大发言人娄勤俭提出，“加强政府债务管理情况的监督，特别是加强增加地方政府债务限额置换存量隐性债务实施情况的跟踪监督”，债务置换的规范化成为关键。根据现代咨询统计，2024年的2万亿置换债早已全部发行完毕，2025年的2万亿额度即将发行过半。下一步，地方隐债置换工作将更高效、规范地推进，城投公司应当进一步提高债务资金使用效率，坚决遏制新增隐性债务。

对于城投公司而言，报告强调“加快剥离地方融资平台政府融资功能，推动市场化转型和债务风险化解”，相比2024年的表述“分类推进地方融资平台转型”，更加突出对城投公司转型的更高要求，以及对债务风险的更强约束。2025年，城投公司要加速从传统的政府融资工具，转变为自主经营、自负盈亏的市场主体，城投公司与地方政府信用脱钩将进入实质性阶段。

二、城投转型机遇 从消费与投资中寻找答案

2025年政府工作报告将“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”作为十大工作任务之首，着重强调“促进消费和投资更好结合，加快补上内需特别是消费短板，使内需成为拉动经济增长的主动力和稳定锚”。相比于2024年仅将“扩大国内需求”列为第三项工作任务，2025年，实施提振消费专项行动和积极扩大有效投资的战略优先级提升显著，其重要性不言而喻。

在消费领域，报告提出“扩大健康、养老、托幼、家政等多元化服务供给”“加快数字、绿色、智能等新型消费发展”“释放文化、旅游、体育等消费潜力”。城投公司作为承担引导经济发展职责的特殊国企，是地方消费类基础设施建设的重要主体，在投资建设商业物业中心、康养综合体、文体旅综合体等方面，大有可为。同时，通过参与这些消费模式的市场化、专业化运营，也将有利于城投公司市场化转型的加速推进，成为融资新增的重要抓手。

在投资领域，报告强调“用好超长期特别国债，强化超长期贷款等配套融资，加强自上而下组织协调，更大力度支持‘两重’建设”。结合我国城市发展从“大建设时代”进入“大运营时代”的大趋势（详见《2025年中国城投行业发展趋势报告发布，首提大运营时代开启》），城投公司作为民生保障和城市建设的主力军，将继续发挥重点领域、短板领域的投资拉动作用，具体包括以下两个方向。

一是新型城镇化。报告提出“深入实施新型城镇化战略行动”，并进一步升级、细化了行动要求相关表述，包括“加快补齐县城基础设施和公共服务短板”“提升超大特大城市现代化治理水平”“持续推进城市更新和城镇老旧小区改造”“发展数字化、智能化基础设施”等。城投公司应当积极参与新型城镇化的“下半场”，打造智慧城市运营商，以数智赋能助力公共服务能力提升，同时不断增强自身的“造血”功能，助力实现改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展。

二是房地产。报告明确“优化城市空间结构和土地利用方式，合理控制新增房地产用地供应。盘活存量用地和商办用房，推进收购存量商品房，在收购主体、价格和用途方面给予城市政府更大自主权”，体现了“收储”的重要性。同时，拟安排地方政府专项债券4.4万亿元、比上年增加5000亿元，重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等。城投公司作为存量房收储和土地收储的重点参与主体，将在2025年迎来更多利好，应抢抓政策机遇，加快推动存量资产盘活，实现土地与房产资源的优化配置和高效利用。此外，“好房子”首次被写入政府工作报告，将进一步引导鼓励支持“好房子”建设，城投公司要大力推动房地产业务升级，提高住房建设标准、优化物业服务，建设安全、舒适、绿色、智慧的“好房子”。

三、城投转型路径 靠产业与科技创新融合发展

自2024年政府工作报告中首次提出“新质生产力”后，今年的政府工作报告继续将“因地制宜发展新质生产力，加快建设现代化产业体系”列为重要任务，强调“推动科技创新和产业创新融合发展，大力推进新型工业化，做大做强先进制造业，积极发展现代服务业，促进新动能积厚成势、传统动能焕新升级”。这一战略部署，不仅是中国应对全球科技竞争的关键举措，更是推动经济高质量发展从理论迈向实践的系统性突破。

对于培育壮大新兴产业、未来产业，报告提出“推动战略性新兴产业融合集群发展”“推动商业航天、低空经济等新兴产业安全健康发展”“培育生物制造、量子科技、具身智能、6G等未来产业”。对于推动传统产业改造提升，报告强调“加快制造业重点产业链高质量发展，强化产业基础再造和重大技术装备攻关”“深入实施制造业重大技术改造升级和大规模设备更新工程”。对于激发数字经济创新活力，报告明确“持续推进‘人工智能＋’行动，将数字技术与制造优势、市场优势更好结合起来，支持大模型广泛应用，大力发展智能网联新能源汽车、人工智能手机和电脑、智能机器人等新一代智能终端以及智能制造装备”“加快完善数据基础制度，深化数据资源开发利用，促进和规范数据跨境流动”。

面对这样的发展格局，城投公司需重新定位自身在现代化产业体系构建中的战略角色，实现从“城市建设者”向“产业组织者”转型，更好地迈入“大运营时代”。一方面，坚持“产、城、人”融合发展，做好“城市综合运营商”。转变以传统的城市基建、棚改、土地整理等业务为主的业务模式，深度参与新型基础设施建设、智慧城市建设。推动传统产业转型升级，利用物联网、大数据等技术，实现城市管理的智能化，提高城市运营效率和服务质量，加速推进市场化、数字化转型进程。另一方面，紧密围绕国家战略需求、产业链供应链制约瓶颈以及产业发展趋势，承担好长期资本、耐心资本、战略资本的角色，积极参与产业投资，成为产业发展的引领者和持续回报的投资者，精准投资具有发展潜力的产业项目。

此外，还要坚持以科技创新为引领，充分发挥企业的创新主体作用，构建全面创新的有效机制，进一步健全推进创新制度安排。加大研发投入、加强人才培养与引进、深化产学研合作等方式，不断提升城投公司的自主创新能力，为产业发展提供源源不断的技术支持。

四、城投转型法则 在国企改革中重塑自身

2025年政府工作报告对国企改革提出更高维度要求，强调“高质量完成国有企业改革深化提升行动，实施国有经济布局优化和结构调整指引，加快建立国有企业履行战略使命评价制度”。城投公司作为功能性国企，在业务逻辑、融资模式、考核体系等方面迎来系统性重构。

第一，国有经济布局优化直接倒逼城投公司业务“断舍离”。城投公司要聚焦主责主业，剥离非核心业务。以往部分城投公司业务繁杂，资源分散，导致核心竞争力不足。现在，城投公司应将资源集中于城市建设运营、产业投资等核心领域，提升运营效率和服务质量。

第二，战略使命评价制度的建立，彻底改变城投的价值衡量标尺。城投公司不能再仅仅追求经济效益，而要更加注重履行战略使命，如推动城市可持续发展、保障民生等。在参与城市新区开发时，不仅要关注项目的短期收益，还要考虑新区的长远规划，包括产业布局、生态环境保护、公共服务配套等，以实现城市的可持续发展。这表明，城投公司要在“赚钱”与“担责”间重新找准定位。

第三，全国统一大市场建设的推进，则打破了城投赖以生存的区域壁垒。报告提出要“纵深推进全国统一大市场建设，破除地方保护和市场分割，打通市场堵点，整治‘内卷式’竞争”。这为城投公司营造了公平有序的市场环境，使其能够跨区域投资优质项目。同时，报告中提出“修订市场准入负面清单、优化新业态准入环境、制定重点领域公平竞争合规指引，改革完善招标投标体制机制，构建统一的信用修复制度，完善企业简易退出制度”，为城投公司开拓新兴领域提供了指引，促使其重视信用建设，集中资源发展优势业务，努力提升自身实力。此外，报告中还提到“加快建设统一开放的交通运输市场，实施降低全社会物流成本专项行动”，也能降低城投公司项目建设成本，推动城市交通互联互通。总之，这些政策虽带来挑战，但更多是城投公司转型发展的新机遇，为城投公司拓展业务边界、提升运营效率提供了广阔空间。

第四，财税金融体制改革的深化，进一步收紧城投的“输血管道”。报告指出“支持地方深化零基预算改革，在支出标准、绩效评价等关键制度上积极创新”，将有助于提升财政有限资源的配置效率。但这也意味着城投公司需要更加注重预算管理的科学性和精细化。此外，报告提出“加快推进部分品目消费税征收环节后移并下划地方，增加地方自主财力”，为地方政府支持城投公司转型提供了更多的资金可能性，城投公司的重点转型项目将获得更多支持。

在这些政策的综合影响下，城投公司的生存法则发生了根本改变。从业务逻辑来看，过去依赖政府指令开展业务的模式难以为继，要向“市场+战略使命双驱动”转变。这意味着城投公司像普通市场主体一样，在激烈的市场竞争中赚取现金流，维持自身的运营与发展，又要肩负起保障房建设、应急物资储备等关系民生与城市安全的刚性任务。从融资角度来看，随着监管政策的持续收紧与规范，城投公司非标融资难度日益增加，促使城投公司主动优化融资结构，积极寻求新的融资渠道，公募REITs和资产证券化等工具成为城投公司激活沉淀资产的关键手段。从竞争环境来看，全国统一大市场的建设打破了地域垄断，城投公司不再能依靠本地优势“躺赢”，而是要与市场化企业同台竞技。这些市场化企业在市场敏锐度、运营效率和创新能力方面具有显著优势，城投公司要想在竞争中脱颖而出，必须学习借鉴这些市场化企业的长处，提升自身的核心竞争力。从合规要求来看，财政担保清理、隐性债务监控等政策的出台，让违规操作无所遁形，违规成本也随之陡增。城投公司必须加强内部管理，建立健全风险防控机制，确保每一项业务都符合政策法规要求。