在此背景下，部分国企平台公司已启动或考虑“大转型时代”第一个中长期发展战略规划，对“十四五”规划进行优化调整，对“十五五”规划进行前期研究，以提前指导公司未来战略布局与发展。我们认为此举十分必要，这将决定国企平台公司在新的发展格局下能否抢抓机遇、提前布局，实现未来高质量可持续发展。如何谋划与推进“大转型时代”下国企平台公司第一个战略规划，我们将通过系列文章进行探索，希望能给转型中的国企平台公司带来启发和思路。

本篇主要阐述说明相关背景，希望明确国企平台公司转型发展的外部环境，同时也可以看到通过战略规划指导公司转型发展的必要性和紧迫性。

“十四五”以来，国内外环境变化超预期。“十四五”前半程，国内外发展环境发生重大深刻变化，极不寻常、极不平凡。国际方面，全球新冠疫情持续影响、中美竞争全面升级、俄乌军事冲突爆发、欧美陷入经济困局；国内方面，地方债务约束不断加码、房地产市场陷入困局、经济增长动力不稳、中美台海冲突博弈等，城投企业发展环境和战略落地的不确定性、不稳定性持续上升，国企发挥科技创新、产业控制、安全支撑及服务国家重大战略等作用凸显。

“中国式现代化”进程下，国企平台公司迎来新的任务与使命。党的二十大提出“中国式现代化”“高质量发展”等新的战略任务和战略要求，并作出构建全国统一大市场、以县城为重要载体的城镇化建设、碳达峰碳中和等一系列新的战略部署。党的二十届三中全会审议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，确定了相关改革方向与重点任务，把深化国资国企改革纳入进一步全面深化改革战略全局。同时，随着国企改革三年行动全面收官，国务院国资委启动了新一轮国企改革深化提升行动，强调提高国有企业核心竞争力和增强核心功能。国企平台公司需要结合实际将“高质量发展”、“提升核心竞争力”、“建设世界一流企业”等发展理念充分融入发展目标，积极响应国资委提出的国企改革深化提升行动、对标世界一流价值创造行动等要求。

在前期债务管控基础上，2023年7月24日，中央政治局会议首次提出“制定实施一揽子化债方案”，各部门和各地积极落实，多措并举，通过财政化债和金融化债等手段化解地方债务风险。但在债务风险未得到有效化解前，“控增化存”仍是各地债务风险防范的总基调。在此背景下，前期城投企业举债建设、滚动融资的发展模式受到了严格限制。

35号文明确将地方国企划分为融资平台、参照融资平台管理的国有企业和普通国有企业三类，并分类、分区域明确了相关融资要求，未转型的城投企业将较难新增融资。在35号文等政策指导下，交易所、交易商协会从具体量化指标方面，结合“3899”名单、财政部隐债名单、城投类企业与产业类主体划分等，明确城投类主体只能“借新还旧”（部分优质城投可突破），产业类主体在满足“335”指标要求基础上，还需综合考量地方及企业债务规模等情况，才有可能实现新增融资。融资平台管理名单查询系统上线后，银行等金融机构通过提级审批管理等措施，进一步控制城投公司间接融资。非标类融资也受到了严格控制，部分类别非标融资业务被要求禁止开展。134号文对35号文进行了补充，进一步支持城投企业借新还旧等进行债务化解。

可以预见，未来一段时间债务新增严控与存量化解是城投企业与地方政府的重要工作，城投企业新增融资难以突破，在新增项目投资与存量债务化解的双重压力下，只能加快向一般性国有企业转型才能保障可持续发展空间。

2023年，我国常住人口城镇化率已经达到了66.16%，部分地区城镇化率已达到或超过75%，同时近几年我国城镇化率增速有所放缓，部分城市城镇化建设逐渐饱和趋缓。受债务严监管、土地财政走弱等影响，地方政府继续大力推进城镇化建设力不从心。尤其是47号文发布后，明确12个重点省份除供水、供暖、供电等基本民生工程外，推迟或停止目前使用投资不到一半的项目建设，要求应尽一切努力将“债务风险降至中低水平”。除12个重点省份外，其他省市也多参照管理（后续14号文也提出，35号文之外的19省份可自主选报辖区内债务负担重、化债难度高的地区，以地级市为主，获批后参照12个重点省份的相关政策化债），严格控制新增政府投资项目。而多地发布“砸锅卖铁化债”“过紧日子”等通知也明确了地方财政的压力，倒逼城投企业转型，降低对土地财政循环、补贴等依赖，强化自身造血实现持续发展。

随着我国城市城镇化建设逐步完善，虽仍有较大空间，但需要把目光转向以县城为重要载体的城镇化建设，让县城接起城镇化下半场的接力棒，并在“产业”上做大文章。《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》、《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》等政策进一步表明我国城镇化发展下一步工作重点与方向。在畅通国内大循环和国内国际双循环、建设全国统一大市场背景下，各地要依托地方资源禀赋、产业基础等，充分发挥比较优势，培育引进具有生态主导力和核心竞争力的产业链“链主”和龙头企业，打造专业优势突出、协作配套紧密的产业集群，推动实现更高水平的区域协调发展，构建优势互补的区域经济布局和国土空间体系。

作为前期城镇化建设重要支撑的国企平台公司，亟需转变以传统的城市基建、棚改、土地整理等业务为主的业务模式，重构业务布局，转变服务重心，承接新的使命，逐渐由前期的融资建设城市向投资发展产业转变，推动地方传统产业转型升级、引导当地战略新兴产业投资发展，从而推动产城融合、区域协调发展。

国有企业改革深化提升行动方案（2023-2025年）提出，重点发挥国有企业在建设现代化产业体系、构建新发展格局中的科技创新、产业控制、安全支撑作用，着力解决企业核心功能不强、资产收益率不高、创新能力不足等问题；地方国有资本优先布局公共服务、城乡基础设施及优势产业领域。中央全面深化改革委员会、国务院国资委也多次强调“三个集中”、“三个资本”：推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业集中，向提供公共服务、应急能力建设和公益性等关系国计民生的重要行业集中，向前瞻性战略性新兴产业集中，坚守主责、做强主业，当好“长期资本”、“耐心资本”、“战略资本”。既是国有经济布局优化和结构调整的行动方向与推进重点，也为国有企业改革深化提升、现代化产业体系建设和高质量发展提供有力支撑与重要保障。

国企平台公司经过多年的市场化转型，在产业化发展背景下，一是需结合国企改革深化提升行动计划，重新优化国资布局，重点向“投资战略新兴产业、畅通产业链循环、推动地方传统优势产业数字化绿色化转型升级”等领域倾斜；二是依托企业自身的资产资源优势、深耕地方主导产业，以健全产业链、整合产业链、部署创新链、攻克关键链为重点，通过自主投资发展、股权基金投资、战略合作等方式，提升产业收益，推进产业化转型；三是重新匹配与产业发展相契合的管理体制，包括产业化人才引进、中长期激励机制建立、任期制契约化管理等；四是对于产业园区类国企平台公司，一方面，需从以往土地招商、政策招商等转向产业招商、技术人才招商、服务招商、营商环境招商等；另一方面，需在不断提升完善园区基础设施水平和建立投资全周期一站式服务机制的同时，培育园区的优势产业集群，打造为园区内产业综合运营服务主体。

2024年初起，数据资产入表正式启动，国家数据局等17个部门发布《“数据要素X”三年行动计划（2024-2026）》，提出推动数据要素赋能实体经济。2024年5月14日，国家发展改革委 国家数据局 财政部 自然资源部联合发布《关于深化智慧城市发展 推进城市全域数字化转型的指导意见》（发改数据〔2024〕660号），提出“全领域推进城市数字化转型、全方位增强城市数字化转型支撑、全过程优化城市数字化转型生态”。随着智慧城市、数字化城市建设等热度兴起，全国多地掀起“绿色低碳+智慧城市+数字化平台+数据资产入表”等综合性城市建设发展热潮，并在公共交通、文化旅游、公用事业等领域实现智慧化建设管理，推进地方国企平台公司相关数据资产入表及融资。  

在经济高质量发展及打造新质生产力等背景下，国企平台公司不仅要加大力度从优势的传统基建向新基建、智慧城市建设转变，更要积极拥抱数字化，更加有效作为。一方面需要发挥国企在新质生产力打造和发展中的引领带动作用，有效支持新产业培育、新模式创造、新动能打造，搭建有效投资平台，链接各类优势资本。另一方面，需有效利用资金、政策支持等方面先天优势，充分盘活前期聚集的大量土地、自然资源、数据、资本等生产要素，抢抓数字化发展机遇，在新质生产力打造方面发挥重要作用。

地方土地财政终结、历史存量债务化解、城镇化建设发展模式转变、地方产业转型升级、资本市场融资条件严控、新一轮国改重心转变等一些列内外部环境的变化，导致地方国企平台公司的发展模式与生存逻辑发生较大改变，城投行业已开始进入“大转型时代”。产业化转型作为“大转型时代”国企平台公司发展重心，对地方国企平台公司而言是挑战，但也是彻底转变发展理念、重塑战略定位、转变发展方向、优化业务布局、重构政企关系、推动全面转型升级的重要契机。