现代咨询现代研究院对其中披露的国资国企审计情况的内容进行了梳理，主要存在债务管控松散，风险凸显、资产闲置，存量资产盘活不到位、决策不规范，管控不到位，投资效果不及预期、未聚焦主责主业，违规经营、政企不分，国企改革成效欠佳等问题，解读如下：

 一、债务管控松散，风险凸显 

本次国务院披露多地国有企业通过金融资产交易所（简称“金交所”）违规发行融资产品，如定向融资产品，受市场热衷和追棒。从资金需求方出发，即地方融资平台公司，特别是弱资质公司，在债务严控，常规融资渠道受阻的情况下，不得不通过定融工具获取资金维持企业运转；从资金供给方出发，部分金交所打着政府增信的幌子，对外大肆宣传“城投信仰”的口号，以较高的理财收益吸引社会民众认购，同时也增加了融资平台公司的融资成本。更重要的是这种融资产品难以监管到位，增加了地方及企业隐性债务风险。

2023年11月，财政部通报的新增隐性债务问责典型案例中增加了对金融机构新增隐性债务问责典型案例，旨在从源头抓起，消除隐性债务隐患，彻底消灭违规举债“产业链”。因此从去年年底开始全国各主要地区的金交所已陆续关停，但在“35号文”、“14号文”的影响下，多地融资平台公司的资金紧张问题并没有实质性解决，依然存在违规举债的风险。为进一步落实政策和更好地管控融资平台公司的债务风险，2024年年初上线了融资平台查询系统，接入金融机构实现数据实时比对，对平台账户、资金流水等进行动态监控和预警提示，这既表明了中央对债务风险化解地决心和思路，也为兑付期集中、资金链紧张的企业提供精准的化债指导，以应对短期偿债压力，度过难关。

从金交所的关停到融资平台查询系统上线，这些举措都在倒逼地方融资平台公司产业转型，拓宽规范化、多元化、市场化融资渠道。但是矛盾点在于现阶段大部分融资平台公司受制于有限的债务化解通道，难以完全依靠自身去实现债务的压降化解。对此，江苏率先提出一整套化债方案并获国务院批复，强调要按照“省负总责、市县尽全力化债”原则，对融资平台公司实行“一户一策”指导，创造条件化解债务风险，如设立债务风险化解基金或周转金；贵州地区已落地的“统借统还”实践案例，即资质较为优质企业融资以偿还区域内债务规模较大、兑付期集中、资金链紧张的融资平台公司。

 二、资产闲置，存量资产盘活不到位 

从国务院及各省级所公布的2023年度审计报告可以看出，部分地区依然存在较多存量资产闲置问题。其根本的原因在于企业高层认知上的障碍，依然停留在增量扩能的阶段，而当前融资平台公司面临的外部形势已与“十四五”规划时相比，已发生实质性变化，企业要转变发展思路，要从过往的“大拆大建”的增量思维转变为“精细化管理运营”的存量思维。

同样，这也是当前地方融资平台公司实现“二次增长”的客观需求。现阶段对于绝大部分正处在由2.0版向3.0版转型提升的平台公司来讲，实现二次增长的关键点在于如何盘活好存量资产，因为规模较大的存量资产带来企业资金占用问题，若不能妥善解决，拿什么去转型，所以还得回归到存量资源、资产的盘活工作上来，转化为具有较强流动性且可带来一定现金流的金融或经营性资产才是根本解决办法。同时，更多的闲置存量资产盘活，有利于平台公司对接市场，引入社会资本，减缓地方政府财政负担，为企业转型提供良好的发展环境，形成相互促进的良性循环体系。

突破认知上的障碍，接下来就是存量资产如何盘活的问题，首先是盘点清查，全面摸底；其次是分类归集、管理，可以更好地提升盘活效率和精准度；再是搭建数字化管控平台将分类归集的资产上云，统一资产主数据和价值评价体系，解决权属不清、权责不明，账账不符、账物不符、账实不符等问题，实现自动化高效管理；最后是逐步建立规范化、可灵活调节、标准化的工作流程，对资产运营数据行清洗、整理、智慧分析，为更好地提升存量资产盘活运营效率提供数据支撑。

 三、决策不规范，管控不到位，投资效果不及预期 

从国务院及各省份所披露的关于投资方面的审计结果看，盲目投资、管控不到位、论证不充分等体现出当前地方融资平台公司在产业投资领域处于初期阶段。特别是近两年，在产业化转型的呼声中，部分平台公司已经在产业转型中迷失方向，叠加债务管控政策加码，留给企业的转型时间和空间将变得有限，驱使大部分平台公司为急于在产业投资领域能有所成绩而盲目推进项目投资。

从各地公开的2023年审计报告内容可以总结出股权或项目投资失败有以下几点原因：

一是企业未能把握好产业结构“强度”，脱离了企业在城市发展中的核心定位，盲目对标和模仿，更有甚者进入全新的产业领域，以追求短期效益。当然也存在地方行政考核压力，在缺乏项目储备、产业研究和尽调不充分的情况下，就匆忙上阵，所以说地方国资委在对企业考核的同时，也要遵循行业、企业的发展特点和规律，综合考量。在经济下行压力较大的今天，还得是以“稳”字当头，一切都要从城市发展这个“根”出发，围绕利于地方经济转型及社会高质量发展为核心开展新业务，同时要对企业自身有更深入的了解，如可以调动使用的资源、资产、资金等等。

二是部分平台公司产业投资动力来源于融资，并非从企业产业的长远发展角度出发，在“335指标”融资指标的影响下，这种现象和问题愈发凸显。无论是股权投资并购还是资产注入，企业经营性资产规模的确得到扩大，但因资本运作能力和风险防范能力满足不了可持续发展要求，导致项目或产业大而不强。

三是专业人才的匮乏和不合理的薪酬体系，是资本运作能力和风险防范能力较低的主要原因，平台公司应及时跟进被投项目或企业，第一时间切实了解他们的诉求和发展动向，引进和调动可使用的人力、物力、财力等资源，同时制定合理市场化的约束和激励机制。

 四、未聚焦主责主业，违规经营 

从国务院及各省份所披露的关于未聚焦主责主业，违规经营等方面的审计结果看，违规开展融资性贸易、风险投资和出借资产为主要内容。相对于决策不规范，管控不到位来讲，违规开展业务所带来的严重问题，更是“零容忍”，一经发现即由集团公司或上级企业提级查办。

相较于2022年审计报告，违规开展融资性贸易依然是违规经营主要方式之一。平台公司对商贸业务的趋之若鹜，其原因还要归根于融资平台公司的现实发展情况。

一是商贸业务开展准入门槛较低，满足平台公司可以快速介入的产业需求，因为大部分平台公司市场化转型程度较低，无需在短期内大幅提升资质以达到准入门槛，这是根本原因。特别是涉及建材类贸易，更具有一定资源优势，业务铺开更为迅速。

二是融资性贸易体量大，资产规模效应增加较为明显，利于做大营业收入和现金流。最为关键的是，在”335指标“的规定下，贸易业务不属于城建类业务，其资产规模和产生的营业收入是符合指标要求的，利于平台公司较快达成指标，实现新增融资，不排除部分企业以融资导向开展贸易业务，而非产业转型发展。

同时，融资性贸易带来的负面影响更大，存在毛利率低、价格波动剧烈且频繁等特性。当然，也有少部分平台公司在贸易业务上取得较为优异的成绩，从观察和研究结果中，可以得出落地的案例都具备相似的关键因素，如基于地方特有的资源禀赋和政府支持，具备多年丰富的贸易经验以及成熟的交易体系和产业链条，以及专业人才的引进等等。

平台公司在谋划商业贸易，除外部环境变化带来的价格波动风险外，还要充分考虑到投入产出比，高度重视贸易业务所投人力、物力、财力等资源配置，不能因为贸易业务的开展侵占了其他业务资源，使得企业的整体业务运转受到不利影响。

 五、政企不分，国企改革成效欠佳 

党的二十大报告和《国有企业改革深化提升行动方案（2023—2025年）》已对国企深化改革作出重大部署，并对企业高质量发展指明了方向和任务，明确了实施路径，但部分地区的融资平台公司未能完成脱钩任务，存在政企不分等问题。

融资平台公司要发展，首先要处理好政企不分问题，厘清政府与平台公司的边界，构建责权利明确的政企关系，将不再承担政府融资职能，退出仅作为政府融资工具的地方政府融资平台。但现实中，部分企业在处理政企不分问题上却显得无力感。这种无力感主要来源于监管制度与现代企业制度的冲突和矛盾，主要表现在政府监管部门未能正确定位，使得对社会管理与企业经营相混淆；再是管理体制的问题，过多的行政化未能从根本上解决，是导致在推进国企改革道路上“一放就乱、一管就死”困境发生的主要原因。解决政企不分问题，关键在于去行政化、走市场化、促规范化。

去行政化。政府要打破思维定势，将更多的经营权和决定权交还给企业。建立起以管资本为主的国有资产监督管理体系，做好两权分离工作，一手紧握所有权，一手放开企业经营权。

走市场化。企业在面向市场，参与竞争的过程中，所需要的资源，政府应及时响应，做好资源赋能工作，即“背靠市长，面向市场”。当然，企业向上争取资源的前提在于具备所需资源清单以及相应的可行性方案，才能更为精准的资源投放。

促规范化。规范落实平台公司董事会职权和优化完善企业股权结构是关键。建立董事会市场化管理运行机制，合理引入独立董事或外部董事，完善提名和表决机制、薪酬和考核机制等。