在债务严控，融资趋紧的背景下，作为地方城市建设、资产运营的重要主体，城投企业，在谋划向产业投资类企业转型时，更应该从现代化产业体系、企业功能定位出发，全盘考虑企业的转型路径，而不是一窝蜂的跟风推进。所以说当前城投行业在推进改革转型的过程中，绝不能简单的理解为把城投转化为产投，更不应该将城投转型为产投。

对此，本文将从城投转型趋势和方向、目标和路径、转型为“城投+产投”所带来的积极影响等三个方面进行论述，并力证城投企业转型为“城投+产投”更为现实和可行。期望为广大城投企业在谋划企业转型时，提供一些价值参考和建议。

 一、城投转型的趋势和方向 

我国城投行业在经历了探索发现、野蛮生长、整顿和规范三次浪潮后，目前正步入发展转型的新阶段。根据目前全国城投行业的总体发展实际，结合现代咨询长期跟踪研究的结果表明，目前，我国绝大部分地区的城投企业，正处于2.0版向3.0版的关键转型提升期，即由城市综合运营和服务商向城市产业培育和发展商转变这一趋势，这一趋势同样符合当前城投企业向“城投+产投”的转变方向。所以说城投企业转型提升的道路还很漫长，既不是百米冲刺，更不是短期行为。

那么，“城投+产投”又该如何深刻理解，现代咨询认为其核心要义与“背靠市长，面向市场”这一发展理念契合，在不断深化政府投融资体制改革的基础上，坚定地走好市场化、产业化、数字化和绿色化转型的“四化”道路。

现阶段，多地城投企业正通过整合重组形式组建产投类企业，并更改了企业名称，自以为完成了转型，更认为城投转型为产投类企业，是未来企业转型方向，但从现实情况看，城投更名为产投，除了在本质内涵上，依然存在很大的差别外，更多的还是停留于表面，其象征意义远远大于实际意义，更不符合融资平台公司改革转型的根本要求。这不仅违背政府设立城投的初衷和城投企业的初心使命，更脱离城投行业的发展实际。对此，我们认为，从“背靠市长，面向市场”的发展理念出发，把城投转型为“城投+产投”，才是城投转型唯一正确的路径，也是企业可持续发展的必然选择。

（一）城投企业的初心使命

一是城投企业直接转型为产投类企业，在实际运营上很难与地方政府信用脱钩，主要表现在企业的现有资产、资源较大部分都来自于政府注入。同时，区域发展的功能价值体现也是城投企业的安生立命之本，未来也将继续承担地方社会经济稳定发展重任。因此，城投企业转型是重新界定和构建起新型的政企关系的过程，而不是与政府和其社会职能割裂脱离，其关系不是渐行渐远，而是合力前行。即“背靠市长”，这也就确定了“城投＋产投”中的“城投”定位。

二是城投转型为“城投+产投”是符合政府盘活资源、对接市场、提高国资经营和管理效率的现实要求。首先城投企业持有的低效或闲置资产，在转型为产投过程中，难以在较短时间内将这些资产全部剥离出去，也不现实。因为较大部分存量资产带来资金占用问题，若不能妥善解决，拿什么去转型，所以还得回归到存量资源、资产的盘活工作上来，转化为具有较强流动性且可带来一定现金流的金融或经营性资产，以有效解决这些资产所带来的资金占用问题，改善资金使用效率和投资效益。其次存量资产盘活的同时，有利于城投企业对接市场引入社会资本，减缓地方政府财政负担，对债务风险缓释起到关键作用，只有对区域债务风险的逐步出清，形成有效债务，才能为转型提供良好的发展环境，以扩大有效益的投资。最后基于现有的产业体系，转型提升企业的资产运营成效，实现规范化管理，提高管理效率，对国有资产的保值增值能力的培育和提升起着关键作用，为现有产业的延链、强链奠定基础。

三是城投转型为“城投+产投”是符合政府培育和地方产业发展的愿景。作为链接政府和市场的重要载体，城投企业在转型中，不仅要围绕城市基础设施建设和功能配套完善履行重要职能，更是地方产业招商引资、产业培育的重要载体。政府与城投企业要结合地方发展诉求和企业发展现状，着力构建起城市发展“命运共同体”，承接政府资源，不断培育与提升企业的经营管理能力与资源整合能力，扩大国有资本在战新产业和产业转型升级中的影响力。

（二）城投企业的发展实际

无论城投企业如何实施市场化转型，依然离不开城市发展这个“根”，所有的产业转型升级都要围绕利于地方经济转型发展及社会高质量发展为核心开展新业务，要结合企业发展实际，不能盲目模仿，更不能天马行空，大刀阔斧地进入全新的产业领域，特别是受追捧的热门产业，以追求短期效益等短视行为。要围绕现有业务做好升级转型工作，切实实现业务“走出去”的目标，谨防资金、资源在集团内空转，甚者影响原有的基础业务和资源，这就涉及到如何面向市场的问题。

较多城投企业向产投类企业转型的“动力”来自于融资，并非从企业产业的长远发展角度出发，在“335指标”融资指标的影响下，这种现象和问题愈发凸显。大搞数字游戏，以债务和融资为核心，在短期内整合了资产、资源，单纯调整财务结构，优化报表数据。结果就是企业资产经营大而不强，更经不起市场的考验，这种本末倒置的行为又如何匹配上产投企业的基本经营要求和实现向产投类企业转型的目标，这种做法显而易见是不可行的。现阶段交易所或交易商协会也已对城投企业发债审核的重心进行了调整，认为市场化收入才是企业转型的关键指标，所以城投企业还得从企业的战略塑造、业务结构调整、商业模式、经营机制、管理体系等出发去谋划转型发展。

“专业的事，要让专业的人才来做。”城投企业无论是对现有产业做转型还是向产业投资类企业转型，都离不开专业的市场化人才以及相匹配的薪酬体系，特别是产投类企业要求更高，对于当前绝大部分正处于2.0版向3.0版转型的城投企业来说，无论是现有的产业体系还是人才储备与薪酬体系，均无法满足向产投类企业转型的基本条件。

 二、城投转型的目标和路径 

如今正处于由增量时代向存量时代快速转变的阶段，收窄的开发建设增量已无法为城投企业带来持续稳定的业务机会和经济效益，这是倒逼当前城投企业转型的根本原因，叠加债务严控，城投企业转型迫在眉睫。在这样的背景下，城投企业该如何从过去的规模增长向效能和效益增长转变、从数量的增加到质量的提高转变，加快实现城投企业二次增长。对此，现代咨询从对外和对内两个方面对目标实现进一步阐述，并在二次增长路径选择上给予解答。

（一）城投企业转型目标

对外方面，城投企业当前面临的外部形势与制定“十四五”规划时相比，已发生实质性的变化，部分企业有必要重新思考发展目标，对企业要有重新的定位。城投企业要从企业现实情况出发，依据不同发展阶段，致力于成为城市基础设施和公共服务领域的融资建设主体、综合运营和服务主体、城市产业培育和发展的主要力量。

对内方面，为做好“十四五”后半程转型发展工作，无论是国企改革深化提升行动的要求还是城投企业转型需求，都要面向“十五五”规划目标，做好企业的发展战略规划、组织和管控体系、制度和流程、薪酬和绩效、人力资源支撑等基础工作，为未来转型提供良好的保障和支撑。

（二）实现效率和效益的二次增长的路径选择

在新的发展格局下，城投企业要实现自身的高质量转型发展，就必须结合即将开始的“十五五”发展战略规划制定，坚持“产业化选择”一个中心，“效益和效率提升”两个基本点的原则，布好篇、谋好局。

产业化选择，要以“产业导向＋链式整合” 为基本原则，抓住其中核心环节，集中优质资源进行延链、补链和强链，让城投企业在产业链中的关键细分领域做强做优，逐步发展成为产业集群式、规模化发展的重要成员。

效率和效益的提升，效率层面，做好新质生产力培育工作，以数字化为切入点，搭建数字化管控平台，提升企业内控管理效率，优化产业体系。效益层面，即向市场要收益，这就要求城投企业增强企业核心功能，提升核心竞争力。

在坚持一个中心，两个基本点的原则下，展开实施转型路径。根据现代咨询结合新时期城投企业的发展实际，量身打造的转型解决方案，又称“城投企业转型升级六步法”，对实现效率和效益的二次增长的路径选择和方法提供有力支撑。具体包括清查、整合、再造、培育、优化和构建等六个步骤。

1、清查：全面摸清家底

全面摸清家底是平台公司转型的第一步，也是后续整合资源、盘活资产、划分业务类型的基础。一是了解公司资产资源、业务、子公司即管理情况，如明晰集团公司及其子公司的股权关系和资产状况，进而按照资产属性进行归类，为公司实现资源集约利用和规模效益清除障碍；二是摸清地方政府性资产资产资源、政策资源和产业资源；三是调研了解同业企业发展态势，如业务开展情况、资产注入情况等为公司转型提供借鉴；四是深刻理解政策趋势，为抢抓政策发展机遇做好准备。

2、整合：资产资源的整合盘活

按照“同业归并、精简高效、兼并重组、增强实力”的原则，在全面清查“家底”的基础上，通过争取各类城市资源注入、国有股权划入、无效资产剥离等，对城投企业进行整合重组，以新设、集团内新设、集团改造等方式组建新的集团公司。

3、再造：再造主体功能

以重组子公司为契机，根据市场化融资需要，对集团公司及下属子公司进行主体功能再造，明确母子公司各自功能定位。其中：集团公司可作为投融资中心、战略决策中心、关键制度输出中心、审计稽核中心，子公司可作为利润中心、业务中心，并以相应的权责划分予以支撑。

4、培育：培育经营性业务

为应对外部环境变化，通过对公司内部资源和能力的评价，结合外部环境分析，总结定位公司自身的优劣势和外部环境的机会威胁，重新谋划公司业务布局和业务发展策略，制定出适合公司的转型发展战略，重点培育经营性业务，注重发挥产业协同效应，提高公司经营性现金流，为公司持续融资奠定基础。

5、优化：优化组织管理

公司组织管理体系包含的内容众多，其中最为重要的包括：企业性质及战略、公司法人治理架构、公司组织架构、集团化管控体系等。通过对公司现行的管控模式和组织架构进行分析，依据公司发展战略，提出切实可行的法人治理架构架构、集团管控模式和组织架构改进建议，以支撑转型发展战略的实施。

6、构建：构建现代化企业管理体系

根据企业转型发展规划，集团公司未来将由业务主导型向管理主导型转变。以制度建设为抓手，以优化流程体系为核心，协助城投企业逐步建立健全符合现代企业规范的管理体系，实现公司管理转型。

 三、城投转型为“城投+产投”所带来的积极影响 

城投向“城投+产投”的变化，必然带来企业定位和经营机制的根本变化，同时外部机构对企业的重新评估，同样对于城投企业来说，更是路径实施过程中的优化调节器，形成双向反馈机制，利于城投企业对转型路径的持续优化调整，防止走偏，起到评估作用。

（一）“城投+产投”符合城投转型客观规律

以城市基础设施建设和公共服务为主要业务的城投企业正面临着业务模式单一、盈利能力有限等问题，转型迫在眉睫。城投企业向“城投+产投”模式的转变正顺应了这一客观规律，城投企业拥有大量的城市资源资产，与产业投资相结合，将这些存量资源有效配置到具有发展潜力的产业项目中并落地，实现资源的优化配置和高效利用。

（二）“城投+产投”有利企业主体信用评级提升

企业主体信用评级提升的主要原因，主要分为区域经济发展、整合重组、资本运营、产业经营四个类别。

1.区域经济发展：区域经济财政实力增长且对国企平台公司发展给予资源支持；

2.整合重组：资产整合注入、股权无偿划入等；

3.资本运营：通过并购或组建基金方式进行股权投资；

4.产业经营：集团及子公司细分产业培育、投资力度加大，多元化发展且实现稳定现金流。

可以看出，既包括了政府对企业的资源支持，也有企业通过资源支持整合重组做大企业，实施资本运营和产业经营，推进市场化转型。这一点印证了城投企业单一转变为产投在评级方面或有所影响，因为就目前来看，地方政府依然是城投企业信用的直接或间接支持方，是评级机构眼中的关键维度。而且，城投企业在向产投类企业转型中，若得不到政府资源支持，是难以完成的，所以”城投+产投“才是未来城投企业转型的目标方向，也是主体信用评级提升的关键。

（三）“城投+产投”有利金融机构支持和融资

“城投+产投”模式对于金融机构来讲，政府的信用背书依然被金融机构在企业评估、金融资源支持方面视为关键维度。传统的城建类业务受”35号文“、”47号文“、“14号文”等投融资严控政策的影响下，金融给予的资源支持越发变得谨慎。城投企业向“城投+产投”的转变，形成优势互补的“资源+产业投资”，提升整体融资能力。

（四）“城投+产投”有利企业提高市场竞争力

城市基础设施与公共服务领域是城投企业向“城投+产投”转变实施的着力点，与产业投资相结合，实现业务多元化。如数字化和绿色化所带来的在技术上的创新，打破传统运作模式，形成新的商业和生产模式，构建新业态，形成新质生产力，对提升企业市场竞争力起着关键作用。