城投公司原是作为地方政府投融资平台而设立的，通过城投公司融资功能支持区域基础设施建设和公共服务。随着国家和地方陆续出台深化国有企业改革和调整经济发展、金融环境的政策举措，城投公司发展环境发生重大变化。2023年中央金融会议提出“要建立防范化解地方债务风险长效机制，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，优化中央和地方政府债务结构”的战略部署。同时，《国有企业改革深化提升行动方案（2023—2025年）》、《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》(国办发〔2023〕35号)等政策文件陆续出台，要求对地方城投进行分类管理，实施差异化的融资政策，对普通国企新增融资设立“335”要求，即非经营性资产（城建类资产）占总资产比重不超过30%、非经营性收入（城建类收入）占总收入比重不超过30%和财政补贴占净利润比重不得超过50%）。使得城投公司传统业务模式下的融资能力受到严重制约，城投公司的融资难度进一步加大，倒逼城投公司必须有效地进行产业化转型，强化自身经营造血能力，以突破融资限制。

开展产业投资业务是在城投公司产业化转型中重要的策略之一，但当下城投公司开展产业化转型的过程中存在一些问题需要格外关注。

一是投资方向不合理，轻易的向企业业务发展地区发展无关的产业项目投资。

二是调查研究不充分，企业对项目经济收益测算过于乐观，忽视了对市场前景、材料供应、技术支持的综合分析。

三是决策过程不规范，决策过程不按照规范制度，以行政指令代替科学决策。

四是管理措施不到位，对投资项目公司日常运营和重要事物监管不到位。

不过，部分地区的城投公司已经率先调整，在产业业务的健康发展上取得了一定的成效，为全国各地区城投开展产业投资提供了具有借鉴价值的参考经验。

一、合肥市建设投资控股(集团)有限公司

合肥市建设投资控股（集团）有限公司（下称“合肥建投”）成立于2006年6月，注册资本132.98亿元，经营领域涉及工程建设、战略性新兴产业投资、城市运营服务等行业，企业信用等级AAA，拥有全资及参控股企业50余家，是“合肥模式”的具体执行者。2009年以来，合肥建投充分发挥国企平台在金融市场的资源集聚效应，积极主导和参与了京东方显示系列、晶合集成、康宁玻璃、彩虹玻璃、奕斯伟、维信诺AMOLED等重大项目的投资建设，总投资超过3200亿元，形成了“募、投、管、退”的产业投资路径。在孵化多家上市公司的同时，也在资本市场上获得了丰厚的回报，成功打造了国内配套最完善的千亿级新型显示产业基地，还实现了合肥大规模集成电路制造项目零的突破，为合肥高质量发展之路奠定了强大的产业基础。

总体来看，合肥建投在产业投资方面始终遵循市场规律、善于应用金融和资本市场工具，形成了产业投资的诸多经验：一是在京东方系列项目上“股权投资、合作运营、上市退出”的投资经验，成为“合肥模式”的典型案例；二是果断创新开拓、抢抓市场风口，实施了一批经典投资案例，其中收购荷兰安世半导体公司股权开启了海外并购业务的先河；三是面对各类不同的投资合作对象，包括央企、上市公司、台资企业、技术团队、投资中介等，始终坚持平等互信的原则，依法合规运营合资企业，形成了良好的管理合力。上述做法不仅为地方培育了产业，为自身锻炼了投资人才，更实现了国有资本的大幅升值，从而快速积累了转型发展的雄厚资本，形成了“募、投、管、退”有序结合的产业投资良性发展局面。

二、成都兴城投资集团有限公司

成都兴城投资集团有限公司（以下简称成都兴城集团），成立于2009年3月，是成都市委市政府确定的“国际化城市综合开发运营商”，主营金融、建筑产业、城市开发、医疗健康、文体旅游、乡村振兴等产业，现有二三级全资及控股公司118家、现为成都规模最大的国有企业。集团目前积极投身成渝地区双城经济圈和成都都市圈建设，围绕多元医疗服务、城市宜居品质、重大基础设施等领域策划一批重大项目，与国际国内头部企业展开合作，探索搭建人才、技术、资本等产业要素跨区域多元联动模式，形成高能级开放平台和产业链生态圈。

成都兴城集团围绕成都城市功能布局调整，成立成都医投集团和两家东部新区综合开发公司，并与金融机构搭建合作平台，奋力参与东部新区建设，集团也在城市综合开发及医疗健康行业获得发展机遇。

此外，成都兴城集团在重庆市累计投资建设项目超30个，占地3.4万平方米的重庆秀山中药种植和中药配方颗粒生产基地已建成投产，还高位谋划2500亩巫山三峡文创产业园、龙泉湖智慧科创城、未来数智城等项目。

成都兴城集团积极融入“一带一路”建设，在更高层次配置资源，在更大范围拓展市场，在更深领域寻求合作。目前，成都兴城集团已设立海外机构21个，重点投资尼泊尔梯级水电站、白俄罗斯展会中心等涉及能源、基础设施、文化旅游领域的海外项目，业务分布在亚洲、欧洲、非洲、北美洲等地区。

三、杭州市拱墅区国有投资集团有限公司

杭州市拱墅区国有投资集团有限公司（以下简称拱墅国投集团）成立于2008年06月，目前对外投资10家企业。集团围绕“八八战略”和拱墅“1+4+N”现代产业体系要求，打造并践行了“产业+投资+园区”的运作模式。

该集团聚焦产业板块，以上市公司“链主”企业为关键抓手，不断撬动旗下优质、成熟、高成长项目以及上下游配套资源落地拱墅，持续引导培育产业、集聚产业、赋能产业，如在医疗行业，不断寻求与润达医疗的有机协同。同时，拱墅国投集团也在拓展各类创新投资策略和多元化投资工具。例如，通过旗下产业私募基金管理有限公司、原动力资产管理有限公司（两大全资基金管理公司）以及凤皇谷医疗创业投资有限公司、利城辰星创业投资有限公司（两大混合制基金管理公司），深度并轨市场化投资，强化自主投资能力。此外，于园区运营方面，拱墅国投集团一方面利用平台企业原有优势，根据区情特征，通过整合零星分散的楼宇空间资源，围绕重点产业系统布局；另一方面，集团结合多年利用资本赋能的优势经验，整合相关实业资源，打通了从空间开发到空间建设再到招商运营的全流程，完成了从“空间建设运营商”到“产业培育运营商”的身份转型。

结合上述案例分析借鉴及产业投资业务特点等可以得知，城投公司在产业投资项目选择、投资决策、运营管理等环节，必须严格遵循市场规律，进行科学的市场分析并做好其他参与方的评估工作，调节好各方的利益诉求，才能取得预期成效。

一是慎重选择投资项目。地方政府招商引资，必须科学慎重进行项目选择和决策。要评估是否符合所在地产业发展规划，能否确保项目的市场竞争力和产业集聚能力。需审慎开展专业化的尽职调查，全面了解目标企业的业务、财务、法律等方面的运营状况和相关风险，为投资决策提供准确依据。更重要的是，在研究投资时就要通盘考虑项目全过程的运作，特别是依法合规确定国资退出的方式，不能只考虑项目落地而忽视了后期的管理。

二是切实考察选择合作对象。城投公司开展产业投资，合作对象建议首选上市公司需要扩张产能的项目，此类公司可以获得较为全面准确的公开信息，并具有较规范的管理体系，便于投资后的合作经营及国资的合规退出。如果投资对象为非上市公司，必须做好调查研究工作，多渠道、全方位的了解企业经营管理情况，深入分析研究企业和项目的市场竞争力。

三是依法依规参与项目管理。国有资本投资并控股的产业项目应依法依规严格按照国有企业进行管理，要合理界定所有权与经营权的关系。对于专业技术要求较高，且投资协议明确了委托经营、业绩对赌、股权回购等条款的项目，国资可按照财务投资方式参与管理。对于明确以IPO为目标的投资项目，在经过早期的培育期后，要早日形成独立运行管理的体系。同时，可根据合资企业特点灵活开展党建活动和文化活动，在塑造企业文化的同时不断增强企业凝聚力。

四是以建立良性投资循环为目标。以股权投资方式实施的产业投资存在投资大、周期长的特点。因此，城投公司开展产业投资要注重投资项目的循环衔接，以建立良性投资循环为目标，形成资本积累，建立“投资建设—运营管理—国资退出—再投资”的良性循环机制。同时注重龙头项目与上下游产业链配套项目投资的有机结合，善于把握投资项目的运营状况，及时在资本市场实施进退，使城投公司真正成为引领战略性新兴产业投资的“资本操盘手”。