这些重要政策文件和会议，给县域经济发展带来更多信心和政策红利，也给向来财力相对薄弱的区县级政府带来的新的命题：如何统筹解决新一轮县域经济建设特别是乡村振兴发展的资金问题？现阶段我国正处于“十四五”与“十五五”规划衔接的关键时期，县域经济的发展既要与“十四五”规划落实相结合，也要与“十五五”发展需求相衔接，强化全局思维，切实推动县域经济高质量发展。

一、对县域关键投融资问题的理解 

在乡村振兴的大背景下，新一轮县域经济建设即将开启，各项政策、任务也即将下发。县城虽是目前的发展重点，但县级财政向来薄弱。近年来，随着国内宏观经济政策调整以及国内外复杂局势的影响，我国地方固定资产投资增速大幅度放缓。

县域经济发展既有空间大、纵深广的优势，也有发展不平衡、不充分、不稳固的问题，同时面临着政策叠加效应明显、发展基础更加坚实，潜力后劲持续释放的机遇。“十四五”时期，随着县域经济发展步伐的加快，发展逐步转向追求高质量，各县域承接国家乡村振兴战略实施以及区域战略性产业转移也面临着诸多发展新机遇。一个现实问题是，很多县域的基础设施配套和公共服务体系还不够完善，综合财力不足，无法适应当前快速的发展步伐，不利于未来招商引资、产业转型升级和经济社会全面发展。因而，对于大部分县区来说，迫切需要完善基础配套，筑巢引凤。

对于县域发展而言，基础配套的完善工作，很重要的内容就是加大力度推进基础设施建设。对于一般县域经济而言，地方财力仅可维持日常运转，想要依托财政谋发展着实很难。尽管部分发达县区综合财力较强，但可利用投资的财力很难匹配“十四五”时期高质量发展的需求。

我们认为，我国县域经济当前面临的一个关键投融资问题就是如何依托有限的县域资源推进配套重大项目的投资建设，既能保障重大项目的有序投资和运作，又能不产生新的债务负担。另一个关键问题就是，大部分县区往往缺少一个强有力的投融资主体，以投融资平台公司为代表的国有资本投资运营主体因自身市场化融资能力和资本运作能力有限，在统筹协助县域政府推进各类投资项目上仍有较大的提升空间。

综合来看，我国县域经济发展迫切需要改变现有的投融资格局，创新投融资模式，打造以区县级平台公司为代表的投融资主体，从而解决重大项目投资建设、乡村基础设施建设和公共服务配套升级等过程中面临的投融资难题，加快推进新型城镇化进程。

二、区县做大做强平台公司的重要性 

（一）推动平台公司转型发展是政策导向

近年来，国家和地方出台一系列文件，指引和推动政府融资平台转型为市场化、实体化的国有企业，并充分发挥其市场化融资职能，支持地方城市基础设施建设和产业发展。2020年以来，为应对经济下行压力，国家出台新一轮基建计划和一系列积极的货币政策，作为地方投融资主体的平台公司也必将迎来新一轮的发展机遇。

对于地方政府而言，为了承接新一轮的政策红利，需要打造一个强有力的抓手推动地方建设、城市运营和产业发展。当前，我国大部分县区的国有资产管理存在资源分散、闲置流失、利用低效等问题，不利于地方国有资产的监管，也不利于国有资产通过资本化运作发挥规模性、杠杆性效益。近年来，全国各地已经开始大规模推动平台公司整合重组和转型发展，并取得了实效，较好地提升了地方国有资产的运营效率。2020年，陕西省发布《关于加快市县融资平台公司整合升级推动市场化投融资的意见》，将平台转型作为地方政府“一把手”工程。2021年9月，甘肃省发布《关于推进市县政府融资平台公司整合升级加快市场化转型发展的指导意见》，确定市州、县市区政府对平台公司整合升级转型发展工作负主体责任，实行“一把手”工程，其推动力度可见一斑。

（二）推动平台公司转型是优化国有资本布局的基本要求

平台公司作为县属重要的投融资主体，与生俱来与政府血脉相连，理解政府意图更贴切，多年来在县委县政府的正确领导和大力支持下，取得了显著的发展成绩，也积累了较强的运营能力、较高的市场化意识和较优的资产资源，具备成为地方国有资本投资运营主体和城市建设运营发展主体的基础和优势。未来，区县级平台公司转型发展的方向和深度都与政府重点工作息息相关。为做实区县级平台公司的企业主体，做强业务能力，提升区县级平台公司的市场化融资能力，政府应结合本轮资产整合浪潮，给予公司政策性、资产性、收入性等多方支持。除了增加注册资本做大主体的一般性操作，更需要整合国有资产资源做强主体，后者在各地的实践中被证明更加高效、更加可持续。作为市场化转型及国企改革的重要部分，平台公司资产整合重组目标除了有序推进国企改革之外，还有提高资产整体效能、提高国有资本运营效率、优化国有资本布局等重要意义。

（三）做大做强平台公司是县域经济社会发展的关键抓手

近年来，从国家到地方，都明确指引和推动政府融资平台转型，并充分发挥其市场化融资职能，支持地方城市基础设施建设和产业发展。一方面，以区县级平台公司为运作主体可以发挥国有资本的规模效益和带动效益；另一方面，也可以使区县级平台公司在项目的投资、建设中做大做强，通过深度参与重大项目后期的综合运营，有效提升综合竞争能力和市场化融资能力，进一步反哺地方城市建设和其他产业运营。

三、区县级平台公司做大做强的可行性 

（一）机会层面：平台公司高质量发展迎来新一轮机遇

一方面，在外贸形势严峻、内需拉动不足的情形下，投资拉动经济发展的政策导向逐渐明显。另一方面，在以乡村振兴为代表的新一轮城镇化建设过程中，地方需要配套大量城市、产业和农村基础设施建设，兼具政府部门和市场主体属性的平台公司将在诸多领域继续发挥重要作用。此外，在《政府投资条例》的框架内，未来新增政府投资项目将以（准）经营性项目为主，对于平台公司而言同样是机遇，平台公司须尽快转型为市场化运作的主体，加快提升自身的造血功能，建立市场化融资体系，主动参与政府性项目投资。

（二）路径层面：国企改革“1+N”体系指明发展方向

中发〔2015〕22号文明确了国有企业的改革方向以及打造国有资本投资运营的原则要求，后续国企改革方案以“1+N”的形式发布。2018年的国发〔2018〕23号文进一步从操作层面指引打造国有资本投资运营公司，实现集团化、规范化、专业化的运作。以提升运作效率和提高企业竞争力为出发点的新一轮国资国企改革为平台公司转型成带有特殊目的的一般性国有企业提供指引，在这样的背景下，“政府融资平台”将退出历史舞台，平台公司将作为一个独立的市场主体进一步服务于地方政府和社会经济发展。

（三）能力层面：政府支持和能力积累助力公司做大做强

在良好的机遇和明确的路径基础上，区县级平台公司的做大做强还具备两方面的要素支持优势。一是政府重视。区县级平台公司与生俱来与地方政府血脉相连，理解政府意图更贴切。未来，公司发展的方向和深度都与政府重点工作息息相关，政府将给予公司政策性、资产性、收入性等多方支持，继续重视公司的发展。二是企业自身的能力要素。区县级平台公司多年来的发展积累了一定的资产资源和运营能力，不少区县级城投已经完成了首轮资产整合。随着后续资产资源的集约化整合与再开发利用，企业在实体化发展方面具有坚实的发展基础。

（四）实践层面：多地平台公司转型案例提供经验借鉴

近年来，在国家和地方政策的导向下，各地、各级平台公司积极探索转型发展，平台公司转型发展成功案例不胜枚举。特别是县区级的平台公司，在国有资产资源有限的前提下，平台公司转型发展是必由之路，也是可行之策。莘县、兖州、德兴、广丰等多地平台公司转型发展的事实证明，县区级的平台公司通过整合重组和转型发展后，在支持地方城市基础设施建设、产业导入升级、重大项目投资等方面发挥了重要作用。这些实践经验，也将为区县级平台公司提供重要参考依据。

 四、区县级平台公司如何做大做强？

区县级平台公司受制于地方经济水平、综合财力、资源禀赋、区位条件等多个因素的影响，其综合实力往往落后于省级、地市平台公司，在转型发展、做大做强的过程中面临着诸多问题和困境。

区县级平台公司如何突破瓶颈、做大做强？我们也提出如下几点思考：

（一）转变观念，找准方向，走上快车道

当前，剥离政府融资职能后的平台公司，和地方政府的关系将越来越清晰，其市场化主体地位将愈发突出。在市场化的浪潮中，竞争无处不在，危机此起彼伏。平台公司需要改变过去传统的理念，客观看待平台公司的历史和未来价值，坚持国企担当和市场导向，找准未来中长期的发展方向，从思想观念上引领公司的转型发展。同时，平台公司的发展从来都离不开政府的支持，地方政府及国资监管机构也应当进一步解放思想，管资本与适度授权相结合，推动平台公司由市场化向着高质量发展进阶，打造地方强有力的投融资抓手。

（二）摸底可利用的政府性资产资源，进行合法合规注入

区县政府及相关部门掌握着大量的政府资产资源。区县级城投在整合重组的过程中，首先要向政府及相关部门要资源。整合重组之初，应系统调研政府及相关部门，对当地下辖的政府性资产资源、国有企业、国有股权、事业单位和全民所有制企业等进行系统性盘点和梳理分析，了解区域内政府性资产资源状况，明确可整合利用的资产资源范围。

进行政府性资产资源的摸底，是为了被有效发挥和利用。然而，区县级平台公司的资产和负债往往涉及到诸多历史遗留问题，以及产权不清、权证不全等问题，有些代管资产并没有实际的管理权限。这就需要在合法合规的原则和底线下，统筹考虑公司经营和融资需要，在满足保障债权人利益、税费成本最少、业务协同效果最优、不产生人事动荡等条件下，根据实际情况选择适合的资产注入方式，比如划拨、转让、回购等。这个过程往往需要外部专业的咨询机构、资产评估机构、法律机构在资产评估、合规性评估等方面外脑支持，以保障合法合规性。

（三）分析自身资产业务情况，推动内部优化配置

经过前几轮的资产整合，不少区县级平台公司已经拥有了当地绝大多数国有资产、国有股权，成为当地体量最大的国有企业。这时，区县级平台公司需要进行内部的优化重组和资源配置工作。在进行内部资产业务优化重组之前，区县级平台公司需要理清母公司及权属公司的股权结构、资产数量、资产种类、资产权属、遗留问题、业务状况、债务情况等，按照资产属性进行归类，形成资产和负债的内部管理清单。在实际的操作过程中，为了更加高效地推动内部优化重组，同时还需要对区县级平台公司内部的管理系统进行梳理，包括关键制度流程、组织架构、人员结构、薪酬体系等。

为保障内部整合重组有序实施，区县级平台公司应按照“同业归并、精简高效、兼并重组、增强实力”的要求总体推进业务板块的布局重构，同时考虑效率和可操作性。一般需要根据公司层级、业务、资产状况，针对性调整，分类分批，并结合各个标的性公司的实际状况、关键诉求注意内部优化重组的节奏。

• 一是壮大一批：优先考虑做大做强母公司、关键权属公司以及重资产权属公司，形成集团公司的核心竞争力，尽快发挥其价值；
• 二是混改一批：在适合的时机，优先考虑市场化程度较高的关键权属公司，通过适度的混改引战，导入活水，为内部优化重组锦上添花；
• 三是注销一批：针对债务问题重、业务同质化、发展潜力弱、重要性较低的权属公司，优先考虑淘汰并逐步有序实施。同时，将其优质资源整合至拟打造的主体，发挥资源集聚效应。

（四）以整合重组为基础，统筹考虑实体化发展

一是以发展战略规划为纲领，明确总体思路。基于国家关于平台公司市场化转型的要求以及国资国企改革的要求，区县级平台公司未来既要做到继续履职政府职能，又要做到自身的可持续健康发展。在此背景下，需要结合当地的资源禀赋、发展规划、产业结构及自身能力等，以前瞻性规划设计为路径，提升经营性业务水平，提升企业核心竞争力、打造专业子公司、做强优势产业并延伸产业链。

二是以融资能力提升为关键，保障资金供给。未来，随着新一轮城镇化的推进，区县级平台公司仍有持续的资金需求。外部需求方面，在配套区县基础设施建设和产业集聚载体打造等方面仍需要大量的资金支持，区县级平台公司将在新的投融资机制下以市场化的方式承接政府性项目。内部需求方面，随着公司市场化、实体化转型的推进，需要对组织体系进行重构，对业务板块进行布局，对产业投资格局进行优化，这些来自企业内部运营和发展的需求对资金面的要求都非常高。因此，区县级平台公司转型的关键在于尽快通过做大做强资产以提升融资能力，满足企业化债、投资和发展的资金需求。

三是以合理业务布局为核心，构建经营能力。大部分区县级平台公司现有的业务较为单一且效益有限，现金流集中于包装的政府性项目代建收益，纯经营性业务现金流较小。为适应市场化发展，需要对业务板块进行系统性设计，围绕土地和土地指标两大基础城市资源和开发区产业发展战略打造城市建设、城市运营、类金融、产业投资等业务板块，并打造具有一定竞争力的专业子公司作为业务板块载体。进一步在业务板块内部或者业务板块之间，寻找到支持公司可持续发展的经营领域，优化配置公司资源，产生更大的经济收益。

四是以组织管理优化为抓手，推动方案落地。为了保障区县级平台公司发展战略的实施和战略目标的实现，需要对公司现有的组织架构进行优化设计。通过专业化、全面性的尽职调研，把握组织管理存在的问题，根据战略规划业务发展的需要设计相应的组织职能，夯实内部管理架构。

（五）强化配套措施保障和专业机构支持

考虑到区县级平台公司在整合重组过程中的历史遗留问题、利益关系问题等，加上变革本身就是伤筋动骨的大事，为保障整合重组的顺利实施，需要一系列的配套措施支持和专业机构支持来清除障碍。比如，外部需要聘请专业的咨询机构、资产评估机构、法律机构提供支持；内部需要对人事变动、制度调整、业务调整、项目调整等进行过渡期管理和控制。历来变革，一招不慎即满盘皆输，这就需要步步为营，稳扎稳打，内外一盘棋保障区县级平台公司整合重组的顺利完成。