本文就城投公司如何开展项目、开展过程中或遇到哪些障碍和难题进行分析。

《关于规划建设保障性住房的指导意见》（国发〔2023〕14号）明确了两大目标：一是加大保障性住房建设和供给，解决部分群体的住房难问题，实现“居者有其屋”。二是推动建立房地产业转型发展新模式，让商品房回归商品属性，满足改善性住房需求，促进稳地价、稳房价、稳预期，推动房地产行业转型和高质量发展。

随着保障房发展的顶层设计的出台，传统的高负债、高杠杆、高周转的地产开发经营模式，以及大拆大建、高消耗、高排量的城乡建设模式将不可持续。为扩大投资，稳地产业，保障性住房的投资建设，将带动地产相关产业发展，起到拉动经济的作用。但因保障性住房属于公共产品，以解决民生住房问题为主，更多追求的是社会效益，社会资本参与主动性有限。

作为地方政府履行承担社会责任的重要民生项目实施主体，城投公司以其多年的基础设施建设、片区开发经验和资源优势，将成为保障性住房建设的主力军。此外，具有保障房建设经验且对项目运营管理具备丰富市场化经验的国资系地产开发商也是重要参与方。

保障性住房规划建设工作，本身是以解决民生住房问题，作为资源密集的地方城投公司，具有多年基础设施和房地产开发建设经验。通过参与保障性住房建设，将助力城投公司在转型发展成为城市综合运营商过程中提供新的思路和发展路径。

第一，在当前严控地方政府债务风险、规范地方城投公司管理的大背景下，城投公司的传统业务受影响较大，如基础设施建设、土地整理开发等业务开展受限，叠加城投公司处于转型期，整体来说，城投公司面临着诸多亟需解决的难题。保障性住房的建设为城投公司打开新的发展空间，因保障性住房是为解决民生住房问题，特别是在中大型城市，依然有较高的住房需求，对后期保障性住房的销售回款具有一定支撑。

第二，保障性住房受到国家政策加持，政府和金融机构均会对保障性住房开发主体在融资方面给予较大的倾斜，如提供成本较低、周期较长的项目贷款。城投公司作为建设实施主体，可获得长期低成本贷款，利于改善公司债务结构。

第三，有利于盘活城投公司存量国有资产，如闲置土地资产。通过保障性住房建设盘活闲置废弃土地、低效工业、商业、办公等非住宅用地。在保障性住房建成形成一定规模后，城投公司根据整体规划情况，加强配套设施建设和公共服务供给，进一步开展物业、大型商超、社区广告、交通、停车场、充电桩、光伏发电及储能、冷链物流等配套服务，助力城投公司向城市综合运营商转型。

虽然在保障性住房建设和运营管理上，对城投公司在业务拓展和债务结构优化上起到促进作用，但同时要高度重视在准备承接开发保障性住房时会遇到的问题。

第一，要关注和解决不同层级地方政府在保障性住房建设规划中意愿不强，动力不足情况。在保障用地供给方面，以划拨方式供应土地，仅支付相应的土地成本，导致新供应国有建设用地的出让价值较低。特别是对土地出让收入依赖度较高，财力较低的地区，当个别保障性住房项目地块所处位置具有较高商业价值的时候，地方政府更愿意将地块用于商品房的开发，最终导致部分地区政府在保障性住房的土地供给上意愿不强，动力不足。

第二，城投公司市场化融资筹措建设资金方面或遇到障碍。虽然保障性住房为公共产品，地方政府会给予城投公司在财税、融资上的倾斜和支持，但在实际操作中，依然会遇到一定障碍。城投公司主要通过贷款和发债来完成融资，作为资金供给方的金融机构对城投公司的供给量，取决于项目能否满足金融机构对项目预期现金流的要求。此外，保障性住房属于公共项目，受政府管理和干预较高，金融机构无法对政府行为进行有效监督，存在潜在风险，这些都是在还没有相应监管制度机制，以及相匹配的创新金融工具背景下，金融机构所关心的问题。

第三，在保障性住房开发建设中，如果有合作方参与联合开发建设的，一旦合作方单方出现流动性危机，无法继续联合开发，此时，城投公司将陷入被动，为保障项目的顺利进行，有可能出现城投公司筹措资金实施，对城投公司造成较大资金压力。

第四，在起初保障用地供给时，以划拨方式供应，其中不乏存在将低效非住宅用地变更土地用途用以开发。此时就存在土地性质不一，未来权属问题或难以解决的风险，进一步影响后续配套设施建设和公共服务供给。

本轮城中村改造主要为惠及民生，提高资源效率和城市空间品质，以提升城市治理水平。此外，对有效扩大投资，带动相关产业发展和拉动经济稳步增长起到关键作用。目前已有162个城中村项目入库城中村改造信息系统，按照拆除新建、经常性整治提升，拆整结合三类推进。

城中村改造项目具有周期长、资金需求大、需多方协调推进等特点，地方城投公司要发挥其国资背景和资源优势，统筹和协调各方资源，为城中村改造的第一实施主体，将是新一轮城中村改造中的直接受益者。

区别于上一轮棚改，本次城中村改造在于严格限制大拆大建，注重扩内需、惠民生，项目资金平衡周期普遍延长，强调市场化为主导，鼓励地方国企、社会资本参与，多渠道筹措改造资金。地方城投公司在城中村改造中，相较于地产公司的纯商业化开发行为，更贴近扩内需、惠民生目标的实现，将产城融合、城市功能等整体统筹规划，利于片区发展和社会治理。

第一，城投公司是政府做好区域发展的重要抓手，作为政府和市场的连接纽带，城投公司的直接参与有利于政府在统筹规划城中村改造过程中的对整体布局建造的把握。同时，城投公司在正处于市场化转型关键期，诸多城投公司在加速退出政府融资平台，向城市综合运营商方向转型。城中村改造是一次难得的发展机遇，城投公司可通过对城市和自身的定位，了解城市现有的资源禀赋，如主导产业和重点发展区域，未来的产业发展规划方向，以及城投公司自身的定位，未来的发展愿景和商业模式，明确发展机制和内部资源的整合、协调。结合以上定位，综合规划城中村改造以实现惠民生、高效盘活区域资源资源、资产保值增值的目标。

第二，城投公司作为城市发展排头兵，拥有多年的城市基础设施建设经验和社会资源，熟知区域发展规划的实际需求，具备国资背景且关系密切，可高效协调有关部门，加快前期审批等工作。此外，城中村改造所涉及的业务范围广，诸如公用事业、工程施工等，均是城投公司主要业务范畴，拥有丰富的开发建造经验。同时，城投公司与市场化房地产公司有着多年的合作经历，利用市场化房企在项目设计、产品定位、成本管理、营销服务上等全流程开发服务优势，做好资源整合、方案统筹、存量盘活工作。

第三，针对城中村改造项目，城投公司具有一定融资渠道优势，以实现项目的顺利实施。当前，城中村改造的主要资金来源有财政资金、地方专项债、政策性金融工具、社会资本等，城投公司均可通过以上路径筹措资金。但就目前地方债务风险加大的背景下，地方政府给予城投公司的财政支持是有限的。本次城中村改造也是提倡市场化筹资改造，财政资金或作为资本金，撬动社会资本参与，形成“政府搭台、企业唱戏”格局。城投公司可通过银行贷款、发债以及联合其他国企成立城中村改造基金引进社会资本参与以实现资金筹措目标，或者联合市场化开发主体建设改造，解决资金紧缺难题。

在城投公司利用自身优势紧抓城中村改造业务的发展机遇的同时，要综合分析和识别在参与城中村改造整个过程中可能遇到的风险点，并判断这些风险点未来是否会演变成对企业信用和业务发展的不利影响。

第一，城中村改造项目投资规模大、周期较长，对城投公司的融资能力要求较高，虽然城投公司具有较多的融资渠道，但依然要关注资金平衡问题，当前，房地产市场较为低迷，超大特大城市城中村改造出让土地的价值也随之下降，筹措资金难度也将随之增加。这就需要城投公司具有创新性开发思维，从区域统筹和成片开发着手，将城中村改造融入片区综合改造中，实现片区综合改造的平衡，以实现“肥瘦相间”的效果。

第二，谨防在城中村改造过程中新增隐性债务。近日，财政部通报8例隐性债务问责案例，其中湖北和广西两地通报案例典型，均存在地方政府要求城投公司垫资承担应由财政预算安排的土地一级整理开发、代行土地收储、基础设施建设等业务，形成规模较大的隐性债务。尤其是在城中村改造过程中，政府在征拆资金上遇到紧缺，要求城投公司代政府融资，以推进城中村改造项目的顺利实施，并约定在土地卖地后返还城投公司所投入的资金，这属于典型的新增隐性债务行为，是不可触碰的红线。

第三，城投公司要高度关注城中村改造项目的投资节奏，在解决好资金来源问题后，投资节奏则是重要的一环。提前规划好投资节奏，以避免因投入规模节奏过快导致的资金杠杆快速升高的情况，投资杠杆的快速升高必定会导致公司现金流紧张，影响企业其他业务的正常开展和运营。所以在开展城中村改造项目前，要从顶层设计出发，规划和平衡好各阶段、各项业务间的资金需求。

第四，城投公司在解决资金来源问题的同时，要高度重视融资期限与项目开发期限的匹配程度是否高度一致的情况。从公司的再融资能力、运营能力出发去评估资金的平衡周期，以防出现短债长投现象，引发项目投资后期投融资期限错配的风险，严重或导致项目的停滞。因此，城投公司积极应用数字化思维和系统介入资金筹措和投资规划中，帮助公司实施掌握企业资金面、投资面情况，并定期进行资金压力测试以评估错配风险度和周转压力。

“平急两用”公共基础设施建设对提升城市应急保障能力、补齐公共卫生防控救治能力建设短板和推动城市高质量发展起着重要作用，同时创造新的建设投资和消费增长点。此外，对提升山区旅游居住品质，加快周边乡村振兴发展起到积极作用。

平急两用”公共基础设施主要包括单体大型方舱医院、医疗应急服务点、旅游居住设施、仓储物流基础设施、市政基础设施，此外，还可衍生到道路交通、水利工程、通信网络、能源等领域。从主要建设内容可以发现，均是城投公司多年深耕且具有丰富实践经验的产业领域，可深度参与其中。

城投公司是城市基础设施建设的主力军，拥有多年建造经验，在“平急两用”公共基础设施建设中将扮演着重要角色，可通过两种路径参与其中。

第一，在特大超大城市核心圈中，对相应可通过盘活存量资产的方式开展“平急两用”公共基础设施建设工作。如国务院常务会议上提到的，要注重统筹新建增量和盘活存量。地方及城投公司在过去二十多年的快速发展过程中，资产规模不断做大，同时存在较多闲置低效资产。其中不乏存在可以通过盘活作为“平急两用”公共基础设施的资产，如闲置低效的大型休闲场所、文化宫、市民广场公园、展览馆等。通过新增设备和改造，将过去的单一功能升级为具有储存、防控、应急、住宿等功能体系设施。既提高了国有资产配置和经营效率，又满足了“平急两用”公共基础设施的需求。

第二，在超大特大城市周边开展“平急两用”公共基础设施建设，也就是周边乡村地带。城投公司可以从医疗应急服务点、旅游居住设施、仓储物流基础设施、市政基础设施等方面改善乡村公共服务设施。如统筹开展闲置低效宅基地、空闲地、废弃地整理，优化资源配置、完善乡村布局。整理出的土地可用于项目内安置、农村基础设施建设、公益事业等，如配齐水电路网等。全面提升农村医疗卫生、社会保障、养老、文化体育等公共服务水平，在提高乡村居民生活品质的同时，满足了“平急两用”公共基础设施的要求和需求。

此外，城投公司可发展乡村文旅产业，助力乡村振兴，布局新兴产业。在划定的乡村建设历史文化保护线内，保护乡村原有的建筑风貌和格局条件下，建设多种乡村休闲旅游形态，乡村民宿、主题农场、研学基地、乡村户外野营等，平时作为旅游、康养产业运营，增加营收，推动乡村振兴。急时可作为应急隔离、临时安置场所。同时，城投公司可深挖当地特色资源，与社会资本合作，建设产业园区、物流园区。平时，作为农产品深加工基地，农副产品仓储物流中转站等，结合数字化以网络直播为抓手形成直播电商产业生态链。急时，用于医疗物资仓储、战备物资仓储、方舱医院使用。

城投公司在开展“平急两用”公共基础设施建设的同时，要注重从设计、建设到运营过程中或遇到的困难。

第一，“急”给项目和设施增加了“急时”功能，一定程度上制约了投资总额和还款来源，在民用的基础上增加急用，增加项目的投资规模以及规划统筹布局的复杂程度，延长了对建设周期，增加了投资规模和提高了“两用”项目在设计上的专业要求。如何平衡急用功能所增加的投资总额和回报还款来源与经济效益的统一，是当前面临的难题。

第二，两用功能转换难度较大，既要兼顾社会效益，也要又一定的经济效益。在大部分时间内，“平急两用”公共基础设施都处于民用状态，以市场化方式运作。部分设施的急用功能在长时间内未被使用，处于闲置状态，叠加得不到合理及时得升级、更新和维护，一旦紧急事件发生后，这部分设施的功能转换能否满足紧急需求和要求是当前一个不确定性因素。

保障性住房建设

中央政治局会议明确，规划建设保障性住房。

中央政治局会议明确，加大保障性住房建设和供给，积极推动城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设，盘活改造各类闲置房产。

规划建设保障性住房工作部署电视电话会议召开，国务院副总理何立峰表示，保障性住房建设是艰巨复杂的系统性工程，要坚持规划先行、谋定后动，做好前期工作、严格项目管理和成本控制，综合考虑市场形势，合理把握建设节奏。

财政部等发布《关于保障性住房有关税费政策的公告》。

“城中村”改造

中央政治局会议首次提出“在超大特大城市积极稳步推进城中村改造”。

国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，进一步细化了具体工作要求。

“平急两用”公共基础设施建设

中央政治局会议提出在超大特大城市积极稳步推进“平急两用”公共基础设施建设。

国务院常务会议审议通过《关于积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设的指导意见》。