那么，对于处于当前化债压力下的国企平台公司来说，过去的“十四五”上半程，意味着什么？又取得了哪些目标进展和发展成就呢？

本文基于当前对地方国企平台公司转型发展情况的发现，通过参照《十四五中期评估报告》与《纲要》在国资国企发展方面的对比情况，从管理模式重构、产业重构、产权制度重构、资本运作升级、组织管理重构等方面，进一步阐述《十四五中期评估报告》对平台公司未来高质量发展的重要性，同时结合国企平台公司在新时期的发展定位、转型方向和要求，以及平台公司如何在十四五规划后半程，更好的达成规划发展目标所采取正确路径，提供了一些建议。

2019年12月19日，丁伯康博士应邀在江西省城投协会第四届四次理事会暨专题研讨会上做了主题为《面向“十四五”的城投公司战略规划和发展定力》的专题报告（点击标题查看全文）。丁伯康提出，对于地方政府投融资平台而言，面临着复杂的形势变化，这里既存在着机会，亦伴生着风险，但是需要重视的是，在这个关键时期，机遇和挑战并存，这个时期也将成为地方国企平台公司转型的分水岭。具体而言，体现在以下几个方面：

（一）政府投融资机制逐渐成熟，倒逼平台公司重构

自新《预算法》和国发〔2014〕43号文之后，国家又陆续出台了多个配套落实文件和负面清单文件，政府融资机制的政策体系基本健全，平台公司目前面临新的运作态势和变化。在当前政策开始执行到位、明渠日臻完善、融资机制逐渐成型、刚性约束建立的情况下，平台公司的政府融资职能将面临严重的冲击和挤压，这势必倒逼地方政府重新对平台公司的职能和使命进行定位。

（二）政府开始高位推动，平台公司转型速度加快

我国的城镇化建设和社会经济持续发展都需要平台公司继续发挥作用。目前，地方政府已经从城市经营、国有资产盘活等角度，高位统筹和推动实施地方国有企业改革和平台公司转型工作，相关国有企业改革和平台公司转型的政策文件更加讲求实用性和可行性。

（三）稳增要务带来机遇，平台公司参与基建并持续发力

从中国城镇化发展的历史进程来看，平台公司的历史作用还远远没有发挥，未来还有很长的路要走。在新型城镇化的背景下，在“稳增长”“补短板”的压力下，又恰逢“十三五”“十四五”的更迭期，以及两个一百年的交汇期，意义非凡。可见，平台公司将依旧大有作为。这当中，持续发力于基础设施建设和提高公共服务水平，将是平台公司有效作为的着力点。

（四）地方城建资金持续紧张，融资能力分化差异明显

平台公司作为逆经济的产物，作为稳定经济增长的重要抓手，在“稳增长”“补短板”的背景下必将迎来新一轮的转型发展机遇。但在实际操作中，由于各个平台公司所处地区的经济发展水平、财政实力、资源禀赋等不尽相同，其把握机会的能力和效果也不尽相同。这当中，传统的、仍以政府信用背书的平台公司的融资空间和生存空间愈发狭小，提早谋划转型并构建了自身的市场化融资能力的平台公司将会愈发得到市场的认可。平台公司因实力差异，融资能力分化加剧。

（五）国企改革资产整合效果初现，平台公司无法置身其外

平台公司作为拥有地方大量政府性资产资源的国有企业，在地方国有企业中的地位举足轻重。随着国有企业改革的全面深入和提速，平台公司可充分利用国有改革的成熟思路和成熟做法，在转型定位、经营机制和党的建设等多个方面，向地方政府要政策、要资源，进行清晰化的改革发展。只有把平台公司的转型发展放到国有企业改革中通盘考虑，平台转型的棋盘就活了。

“十四五”规划实施已过半，任务过半，整体进展符合预期，通过《十四五中期评估报告》与《纲要》的对比分析，让国企平台公司进一步了解在推进“十四五”后半程转型工作中应如何科学合理的制定转型规划和目标。

（一）管理模式重构

对比《纲要》，在《十四五中期评估报告》中新增了“实施国有企业改革深化提升行动”，将国企改革新三年计划纳入”十四五“后半程重点规划中，在巩固国企改革三年行动成果的基础上，持续推进国企改革深化提升行动，促进高质量稳定发展。

“加快推进国有经济布局优化和结构调整，健全以管资本为主的国资管理体制”维持不变，这就要求地方及国企平台公司要持续对管理模式进行重构和优化，是作为一项常态化动态调整的工作去做。如国企平台公司不再承担政府融资职能，逐步退出仅作为政府融资工具的地方政府融资平台，地方政府要从企业的市场生存和发展能力考虑，以管资本为主的国资管理的角度支持企业市场化转型工作。这也是国家政策所要求和支持的。

从企业退出地方政府融资平台角度来看，根据公开信息披露，2023年期间，全国多地国企平台公司退出了地方政府融资平台，其中江苏地区就有超200家退出。从公告中，可以总结退出融资平台的四个特点。

一是国企平台公司隐性债务清零，脱离隐性债务名单；

二是相关举债由发行人，也就是国企平台公司作为独立法人负责承担，不再承担政府举债融资职能，自负盈亏；

三是地方在压降融资平台数量，通过整合重组形式推动融资平台公司整合撤并；

四是国企平台公司加速市场化转型，逐步向产业类主体方向发展。

（二）产业重构

《十四五中期评估报告》较大篇幅的阐述了要加大对国家重大战略产业投资发展力度，如战略性新兴产业、未来产业、传统产业转型等。对比《纲要》，战略性新兴产业、未来产业均被提及，反映出我国在关键核心技术上依然存在“卡脖子”情况。央国企作为国有经济发展和保障国家安全的主力军，应主动推动战略性新兴产业融合集群发展，加快形成新质生产力。

此外，《十四五中期评估报告》在传统产业转型方面有所变化，提出了政府要发挥投资带动作用，引导财政和金融资金精准投向102项重大工程项目，加快推进保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造等“三大工程”项目的实施，推动和建立起房地产发展新模式。

国企平台公司在产业转型和发展过程中，要紧跟国家出台的支持政策和相应产业指引，从过去的以城市基础设施建设为主要业务的融资平台公司向融、投、建、管、服的综合国企平台公司转型。

（三）产权制度重构

除了要依据国家政策指引，结合自身情况准确定位产业发展方向外，国企平台公司产业重构的关键点在于企业的产权制度重构。当前，地方及国企平台公司存在布局结构不够优化、业务发展交叉度较高、资源整理力度和深度不够、企业活力不足、国企经营效率不高等一系列问题。这些问题若不能妥善从根部解决，将较大程度影响企业产业转型的推进工作。

导致以上问题的主要原因来自于企业的内生动力不足，如管理层动力不足、产权代表人的管理激励不到位等。因此就需要对公司的产权制度进行重构，比如十四五前半程的混合所有制改革到现在的整合重组、管理层持股、实施上市战略等，这也符合国家政策要求和导向。

（四）资本运作升级

《十四五中期评估报告》提出，围绕建设金融强国目标，深化金融市场改革，健全资本市场功能，维护金融市场稳定运行，提升金融服务实体经济质量和效率；强化企业创新主体地位，出台实施推动创新链产业链资金链人才链深度融合的政策举措，支持专精特新企业发展，完善国有资金投入创新的考核机制。

对比《纲要》，继续做好做大做强金融市场，让金融更好的服务实体经济，例如金融机构在国企平台公司提升资本运营能力上提供资源和智力支持。

“国有资金投入创新的考核机制”为新增部分，鼓励国企平台公司要强化资本运作能力，以改过去在资本方面融资比较多的局面，利用资本工具向投资角色转变。

（五）组织管理重构

在国企平台公司逐步脱离政府融资职能后，企业的内部运行和管理模式也要随之改变。以往都是以代融资进行城市基础设施建设为导向的一套管理体系，现在更多的是面向市场，多元化发展，根据产业发展和自身转型要求构建新的管理体系，改变权责边界不清，解决因管理方式混乱导致积极性不高的问题，比如薪酬激励制度、绩效考核制度等，否则就是“新瓶装旧酒”。

针对《十四五中期评估报告》对国企平台公司的定位、发展方向和要求内容，在接下来的十四五规划的后半程，平台公司该如何根据转型规划新目标，实现更好的发展。

首先是要有能快速适应外部政策环境变化的能力。在经济、社会、产业政策、金融环境既定的情况下，国企平台公司可以做的只能是提高其适应性，适应性则是建立在企业内部协调性的基础上，也就是企业的内部管理水平。现阶段国企平台公司要从以往的粗放式发展向精细化运营方向转变，就要摒弃落后的管理理念；要清晰界定企业内部权责边界，明晰企业所有权、经营权和监督权，做到企业所有权和经营权相分离，增进资源配置效益；建立企业内部人才管理机制，落实干部能上能下、员工能进能出、收入能增能减的市场化机制；建立有效的管理决策机制，加强财务管理是关键，将财务与业务和税务充分对接融合，让财务管理为业务活动提供增值服务，同时业务为财务管理提供更多数据支撑。

其次是向更高层次方向发展，实现企业转型。从传统的城市建设转向城市产业经营，实现城市综合运营商转型目标。2023年期间，先后提出的战新产业、三大工程、数据资产入表等，都将是国企平台公司提高企业核心竞争力和增强核心功能的重要突破口。但并不是盲目的开展以上业务，要依据国家政策导向和支持的产业明细，梳理地方优势产业资源以及国企平台公司发展现状制定阶段性发展政策机制；基于平台公司业务类型进行划分，承接国家政策支持产业、地方优势产业，找差距，通过资源整合、资产注入等整合重组方式补短板、强弱项、促发展；找准和抓住产业“风口”，发挥政策资金优势，加强招商引资力度，引入产业龙头企业，打通上下游产业链，让国企平台公司在产业链中的关键细分领域做大做强，发展成为产业集群式、规模化发展的重要成员，以实现成为权属清晰、多元经营、自负盈亏的市场化综合性国有资本运营集团公司。

再是正确对待企业转型发展中的短板和遇到的难题。国企平台公司当前普遍的短板，业务短板。在土地财政不可持续发展，地产低迷的背景下 ，传统型国企平台公司要正视挑战，加快转型，不要抱有任何侥幸心理，抓住从增量向存量发展的机遇，梳理盘活存量资产，以运营存量弥补建设增量的不足，这也是在倒逼国企平台公司加快转型成为城市综合运营商。遇到的难题则是市场化融资能力薄弱，国企平台公司普遍存在资产规模小且经营性资产占比较小、营收和现金流不稳定等情况，难以拓展市场化融资渠道，整合重组成为重要抓手，即“装资产”，装什么，怎么装，装完后如何运营产生现金流等问题是当前平台公司要考虑的。所以最重要的还得是企业自身能不能通过装资产实现产业升级，实现“1+1>2”的预期，还要逐步脱离政府的直接信用背书，不能继续增加政府更多负担，当然这并不是让企业完全脱离政府发展，更多的是企业在市场化转型发展中，需要政府给予相应资源以帮助企业在产业链构建中起到补足作用，实现补链强链，自我造血功能目标。

最后是有效防范和化解转型风险。国企平台公司在十四五规划后半程转型发展中，会面临内外部风险，如领导更替、人才短缺、政策波动、业务转型等风险。在政策波动和业务转型上，企业要具备精准且及时的解读能力，如近期出台的新《公司法》，在新公司注册资本方面，全体股东认缴出资额应在公司成立之日起五年内缴足，这对于国企平台公司通过新设或组建产业类公司以推进转型工作产生一定影响，为了能让新组建公司在较短时间内获得较高信用评级以实现市场化融资，将注册资本规模设置较高，出资股东未来将承担较高实缴出资压力，这一点值得重视。企业的良好运转除了要有忧患意识，还要充分利用现代技术赋能企业发展，集团业务链条长且繁琐，仅靠单纯的人力资源是难以有效防范和化解风险。国企平台公司要用好数字化技术，无论是企业内部管理还是业务层面，贴合实际，准确契合企业战略目标，构建利于企业发展的数字化管理体系，从事前抓决策，事中管人、管事、管资产到事后评估考核、责任认定等全方位搭建智能化监管平台。