PPP模式其本意是基于政府和社会资本合作，充分调动社会资本参与城市基础设施等公共事业投资和运营，以达到提高公共产品或服务的质量和供给效率的目的，初衷是发挥政府和社会资本的各自优势，降低投资和运营成本。但由于过去实施的PPP项目，存在对运营管理要求低，而投资规模大等特点，使得民营企业在投资规模、融资渠道和可持续性运作等方面，多难以达到预期，故PPP模式实施近十年来，在原本希望的“政府方与私营企业”合作模式更多的转向了“政府方与央国企”合作模式。早在2016年现代咨询集团董事长丁伯康博士就提出了“PPP市场十大乱象影响PPP健康发展”的问题，如设置壁垒，隐形阻止民资进入；漠视政策，违规担保承诺回购；避实就虚，社会资本跑马圈地等问题，这些乱象极大的干扰了政府在推广和实施PPP模式方面的工作的进程和实际效果，也耗费了大量的政府资源和公共资源。

PPP新机制的发布在机制上进一步强调优先选择民营企业参与，提出“坚持初衷、回归本源”，最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目。《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单》的制定，从底层设计上进一步强调“国退民进”，进一步打通了民营企业参与城市基础设施建设的通道，为政府和社会资本合作提供物有所值的投资机会，真正提高民营资本的参与度，为这种模式涂上了新的底色。

PPP新机制提出聚焦使用者付费项目，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任，这是后续政府和社会资本合作的基本要求。PPP新机制提出在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。

根据《政府投资条例》规定，“政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主；对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式”，故在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持可参考上述规定实施。同时，涉及到政府承担项目运营补贴支出的，应全部纳入预算管理。

PPP新机制提出政府和社会资本合作应全部采取特许经营模式实施。PPP新机制的实施将对项目运作带来七个方面的新变化：

1、宽松民营企业股权占比以进一步促进投资。在原PPP项目设计机制中，根据财政部《关于规范政府和社会资本合作共同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）的要求，“项目公司可由政府和社会资本共同出资设立，但政府在项目公司中的持股比例应当低于50%，且不具有实际控制力及管理权”，故一般情况下在PPP项目公司中，社会资本多为大股东，在发挥其建设运营实力的同时也加重了社会资本的投资负担。PPP新机制则进一步为民营企业投资放宽空间，提出“市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由民营企业独资或控股；关系国计民生、公共属性较强的项目，民营企业股权占比原则上不低于35%；少数涉及国家安全、公共属性强且具有自然垄断属性的项目，应积极创造条件、支持民营企业参与”。这无疑能进一步提高民营企业在后续项目中的参与度。同时，PPP新机制也进一步促进国有企业与民营企业共同参与特许经营，使国有企业与民营企业开展更广泛的市场化合作的同时，也为国企平台市场化转型添加了催化剂。

2、项目实施流程更为简化。原PPP项目由于涉及到政府付费，故在其机制流程中，除需要编制实施方案外，还需要编制项目物有所值报告及财政承受能力论证报告，以论证项目在整个合作期的物有所值及财政对后续支出的承担。而PPP新机制下，由于项目锁定为使用者付费项目，故不涉及到物有所值及财政承受能力的论证。但值得注意的是，在污水处理、城镇供水、供气、供热等项目中，由于项目直接收费方多为政府，故项目相关使用者付费支出还会与财政预算资金产生关联，这需要财政部门进一步做好项目预算管理工作。

3、项目变更流程更为明确。原PPP项目变更除少数地区外，各地并没有统一的项目变更标准，故在项目实操过程中，经常出现项目情况发生变化，而参与方不知道如何对项目进行调整，进而导致项目停滞的情形。PPP新机制则提出，“选定的特许经营者及其投融资、建设责任原则上不得调整，确需调整的应重新履行特许经营者选择程序”、“完成审批、核准或备案手续的项目如发生变更建设地点、调整主要建设内容、调整建设标准等重大情形，应报请原审批、核准机关重新履行项目审核程序，必要时应重新开展特许经营模式可行性论证和特许经营方案审核工作”，为后续项目可能发生的变更调整指明了方向路径。

4、特许经营期限更为宽松。根据《财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(财金〔2015〕57号)的规定：“政府和社会资本合作期限原则上不低于10年”。根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的规定：“基础设施和公用事业特许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超过30年”。故原PPP项目合作年限多为10年-30年。而PPP新机制下，“特许经营期限原则上不超过40年，投资规模大、回报周期长的特许经营项目可以根据实际情况适当延长，法律法规另有规定的除外”。更长的合作期限意味着更有可能实现项目的收益预期，但一定程度上也拉长了项目的未来风险。

5、超额收益对特许经营者更为有利。原PPP项目中基于“盈利不暴利”的原则，一般会设置超额收益分成机制，约定社会资本或项目公司应根据项目合同约定向政府及时足额支付应享有的超额收益。此举虽然保障了PPP项目的公共服务属性，但一定程度上也造成了社会资本或项目公司没有项目运营动力。PPP新机制规定“特许经营者在保障项目质量和产出（服务）效果的前提下，通过加强管理、降低成本、提升效率、积极创新等获得的额外收益主要归特许经营者所有”，此举无疑能够大幅加强民营企业的积极性，为项目良好的长效合作提供肥沃的土壤。

6、绩效评价方向更侧重于监督。原PPP项目主要基于《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任”的规定，通过绩效评价的方式对政府付费进行管控。而PPP新机制下，项目的盈亏主要依赖于使用者付费的实现，即其收益的实现并不依赖政府付费，故其绩效评价机制更侧重于“运营情况进行监测分析、评估潜在风险、切实保障公共产品、公共服务的质量和效率”，同时也更加侧重社会公众意见。但值得注意的是，这并不意味着特许经营可以消极怠工，毕竟“切实保障公共产品、公共服务的质量和效率”才是绩效评价的重点，在此基础上绩效评价可进一步向“奖优罚劣”侧重。同时，在污水处理、城镇供水、供气、供热等民营企业股权占比原则上不低于35%的项目中，仍需要关注绩效评价在把控政府付费中不可替代的作用。

7、PPP新机制的实施不影响项目原立项程序。我们注意到，有同业者基于“项目实施机构应参照可行性研究报告编写规范，牵头编制特许经营方案，并比照政府投资项目审批权限和要求，由有关方面履行审核手续”提出“项目实施机构应参照可行性研究报告编写规范，牵头编制特许经营方案，不再以可研为前置条件，由有关方面履行审核手续”的论断，对此我们存在不同意见。主要基于以下两点：

（1）二者各侧重不同方向。可行性研究报告是从事一种经济活动（投资）之前，双方要从经济、技术、生产、供销直到社会各种环境、法律等各种因素进行具体调查、研究、分析，确定有利和不利的因素、项目是否可行，估计成功率大小、经济效益和社会效果程度，为决策者和主管机关审批的上报文件。而PPP新机制下的特许经营方案应更加关注项目的交易结构及合作边界等内容，更多地是基于项目合作双方的角度，明确项目实施范围、产出（服务）质量和标准、投资收益获得方式、项目风险管控、特许经营期限双方的权利、义务和责任等内容，为后续项目采购、编制及签订特许经营协议奠定基础。

 （2）PPP新机制明确提出，“国家发展改革委要制定特许经营方案编写大纲、特许经营协议范本和实施细则，指导各地区按照新机制要求依法合规、稳妥有序实施政府和社会资本合作项目”。故特许经营方案并非直接纳入可研一写了之，仍需要更深入的研究。

当然，在当前实行PPP新机制的背景下，如何按照新的机制要求规范实施好增量PPP项目，妥善处理好存量PPP项目，也是需要在实际工作中，需要进一步深入研究探讨的。