表1 2026年与2025年政府工作任务对比

本文重点聚焦债务化解、产业布局、有效投资、存量盘活、国资改革五大维度，深度解读两会释放的城投转型新信号，助力各地平台把握政策窗口期，完成从政府融资工具向市场化经营主体的蜕变。

化债进入深水区，经营性债务成为下一阶段重点

2026年政府工作报告在回顾2025年工作时，对地方债务风险化解工作给予了较为明确的评价。报告指出，深入实施一揽子化债方案，有序置换地方政府存量隐性债务，持续压减融资平台数量，地方债务结构不断优化。这一成效与2024年底以来实施的“6+4+2”化债组合拳密切相关，随着置换逐年落实，地方政府隐债规模明显收缩，债务风险总体趋于可控，化债工作取得了阶段性进展。从今年年初的执行情况来看，2026年度2万亿元置换存量隐债的再融资专项债披露金额已超8000亿元，发行节奏明显前移。

步入2026年，化债工作重心不再局限于规模压降，政策导向全面转向长效机制建设与化债质量提升。对比往年，今年政府工作报告将“加强重点领域风险防范化解和安全能力建设”这一任务的排序有所后移，工作部署重点也有所调整，重点提出“严防虚假化债”“优化债务重组和置换办法”等要求，表明中央不仅重视压降债务规模，也逐渐关注化债质量，要求通过优化债务重组和置换办法，推动债务规模的实质压降和风险水平的真正缓释。同时，报告还提出要“优化债务监测考核指标，构建统一的政府债务管理长效机制”，体现出债务治理思路的进一步长效化、制度化。近年来，从“三债统管”到全口径债务管理，地方债务监管体系不断强化。而此前1-2月密集召开的地方两会上，多地已提出“构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制”，强调在防范风险的同时提升财政运行的可持续性。

尤为关键的是，化债重心进一步向经营性债务延伸。报告延续去年12月中央经济工作会议要求，提出“多措并举化解地方政府融资平台经营性债务风险，分类有序推动改革转型”。这表明地方债务化解工作正在从“财政兜底”的隐债化解，转向更复杂、更具挑战性的经营性债务领域，关注平台自身经营性负债所形成的风险敞口。

在这一政策逻辑下，融资平台改革转型与债务风险化解工作需加大力度、协同推进。城投企业必须加快从传统融资平台向市场化经营主体转型。一方面，要逐步优化债务结构，提高经营性现金流覆盖能力，减少对政府信用背书的依赖。另一方面，要在城市运营和产业培育过程中，积极挖掘新增长点，探索新的业务可持续发展模式。随着地方债务治理进入新阶段，只有真正具备市场化生存能力的城投企业，才能在新一轮行业调整中获得更大的发展空间。

产业发展路径持续优化，加速推进产业生态培育

政府工作报告在“十五五”时期主要目标中强调：“发展新质生产力是高质量发展的内在要求。”在部署2026年工作任务时，“加紧培育壮大新动能”作为仅次于“着力建设强大国内市场”的一大重点任务被重点提及。在优化提升传统产业方面，报告提出通过新部署重大技术改造升级项目、安排2000亿元超长期特别国债支持设备更新、实施新一轮制造业重点产业链高质量发展行动以及推行普惠性“上云用数赋智”服务，推动传统产业高端化、智能化、绿色化转型；在培育壮大新兴产业和未来产业方面，提出通过实施产业创新工程、鼓励央企国企开放应用场景，着力打造集成电路、航空航天、生物医药、低空经济等新兴支柱产业，并建立未来产业投入增长和风险分担机制，培育未来能源、量子科技、具身智能、脑机接口、6G等未来产业。此外，在大会提交审查的《十五五规划纲要（草案）》中，也提出要强调科技创新的引领作用，着眼巩固壮大实体经济根基，构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系。

今年报告与去年相比，在产业发展领域出现两个显著变化。一是扩能提质服务业，明确提出深化先进制造业和现代服务业融合发展试点，壮大科技服务市场，发展金融、现代物流、知识产权、检验检测等生产性服务业。通过布局生产性服务业，城投可以将长期积累的城建经验和资源优势转化为可持续的运营能力。二是打造智能经济新形态，首次系统部署深化拓展“人工智能+”行动，实施超大规模智算集群、算电协同等新基建工程，支持公共云发展。深化数据资源开发利用，建设高质量数据集。这为城投公司发挥传统基建优势、切入新型基础设施领域提供了重大机遇。这些变化表明2026年产业发展将从广泛布局转向重点突破，为地方城投在服务新质生产力发展中实现自身突围提供了清晰的政策指引。

2026年在“稳投资、优结构”的总体导向下，城投公司产业发展方向正发生根本性转变：从传统的土地开发、基建建设转向战略性新兴产业和未来产业的布局。对于传统产业，聚焦技术布局优化、软实力布局升级、空间布局拓展、场景布局革新四大维度；对于新兴与未来产业，加快新能源、新材料、低空经济等重点方向布局，前瞻布局生物制造、具身智能等前沿赛道。同时，数字经济将开始全域渗透，一方面，城投数科公司专业化运营持续升级，从内部技术支持转向数字业务的培育和市场化服务输出，通过建设数字产业园区来赋能产业培育；另一方面，“AI+场景”融合向纵深推进，形成“场景化驱动”实施模式。

投资导向更加清晰，在城市运营中落实“投资于人”

2026年政府工作报告继续将“着力建设强大国内市场”列为十大任务之首，“扩大有效投资”与“提振消费”并列作为“拓展内需增长新空间”的两大要点。

报告强调，“聚焦新质生产力、新型城镇化、人的全面发展等重点领域，增强市场主导的有效投资增长动力，提高民生类政府投资比重”。这一表述是对“投资于物与投资于人紧密结合”的进一步落实，既要挖掘投资于物的潜力，更新升级城市基础设施，也要加大对人的投资，扩大公共服务供给，持续保障和改善民生。在资金安排方面，“拟安排中央预算内投资7550亿元，安排8000亿元超长期特别国债资金用于‘两重’建设，分类提高中央投资补助标准”，进一步增强中央投资对重点项目的引导作用。同时，报告提出，“单列并提高用于项目建设的地方政府专项债券额度，继续向投资项目准备充分、资金用得好的地方倾斜”，并进一步支持和鼓励民间投资发展，“发行新型政策性金融工具8000亿元，带动更多社会资本参与投资”。

这一系列部署对于城投公司而言，也意味着新的参与空间。随着城镇化进入“下半场”，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主阶段，城市更新和城市运营是城投业务布局的重要方向。城投企业作为城市建设发展的主力军，应当坚持城市内涵式发展，积极参与老旧片区改造、城市功能完善和基础设施生命线安全工程建设等，通过系统化开发与运营提升城市空间价值，推动现代化城市体系不断优化。

此外，报告也提出，“释放文旅、赛事、康养等领域消费潜力”。这些领域既是提振消费的重要抓手，也与城市公共服务设施建设和运营密切相关。近年来，各地在文旅综合体、体育场馆、康养项目等方面持续加大投入，形成了新的城市消费场景。城投公司在参与相关基础设施建设的同时，也可以通过市场化运营模式，参与文化旅游、体育赛事、康养服务等产业项目，推动公共设施建设与消费业态发展相结合，在扩大内需的同时培育新的业务增长点。

盘活力度不断加大，多元激活存量资产价值

2026年政府工作报告首次将“盘活利用存量资源资产”提升至“各级政府要更好当家理财”的战略高度，明确提出“建立健全增收节支机制，积极盘活利用存量资源资产，严肃财经纪律，强化预算约束，严控一般性支出，坚决落实过紧日子的要求，务必把省下来的每一分钱都用到发展的关键点、群众的急需处。”这一表述释放出明确信号：在财政收支平衡压力加大的背景下，存量资产盘活已从“可选项”变为“必答题”，从以往被动资产处置，转向主动运营、价值提升。

存量资产盘活正迎来多重政策利好。报告在“推动新型城镇化和区域协调发展”部分明确提出“盘活利用存量土地和闲置房屋设施”，这为拥有大量土地和房产资源的城投公司提供了明确的转型路径——从传统的“征地-开发-出让”的粗放模式，转向对存量资产的精细化运营和价值再造。结合城市更新、老旧小区改造、城中村改造等专项工作，城投公司可通过功能置换、业态升级、混合改造等方式，让沉睡的资源重新焕发活力。此外，报告提出要“着力稳定房地产市场”。因城施策控增量、去库存、优供给探索多渠道盘活存量商品房，鼓励收购存量商品房重点用于保障性住房等，既助力房地产市场平稳健康发展，又优化资产结构、拓展民生服务业务。

2026年存量盘活将步入系统化、精细化的新阶段。对于城投而言，存量盘活是化解债务、优化资产负债表的关键抓手，更是培育造血能力的核心路径。依托自身海量存量资产优势，城投可通过资产整合、运营提升、REITs发行、市场化租赁、合作开发等多种模式，挖掘资产潜在价值，将“沉睡资产”变为“活现金流”，缓解债务压力的同时，夯实市场化经营根基。同时，资管体系正在不断完善，专业化与精细化取向增强。2025年不少城投公司已开始探索组建专业化的资产运营平台公司，通过“自主+合作+委托”分级经营模式加强对资产资源的管理。未来存量资产盘活将从阶段性处置加快转向以专业化、精细化运营为特征的长期机制建设，资产价值释放更多依赖运营效率提升和管理深度挖掘，推动资产盘活从“能用起来”向“用得好、用得久”演进。

国企改革持续深化，逐步夯实市场化转型基础

2025年是国有企业改革深化提升行动的收官之年，国企改革总体取得了积极成效。在此基础上，2026年政府工作报告进一步提出，“坚持和落实‘两个毫不动摇’。制定和实施进一步深化国资国企改革方案，推进国有经济布局优化和结构调整”。会后，国务院国资委主任张玉卓在“部长通道”接受媒体采访时，对改革相关问题作出了具体回应（详见《张玉卓：进一步深化国资国企改革方案即将出台》）， 他表示，“十五五”时期，进一步深化改革的目标是增强核心功能、提升核心竞争力，做强做优做大国有企业和国有资本，主要要在三个方面实现新突破。第一个新突破是推动更多国有资产向“三个集中”方向布局，第二个新突破是机制性改革要有突破，激发国有企业特别是中央企业的活力，第三个新突破是在提升监管有效性上取得突破。

面对进一步深化国企改革的任务，城投公司发展导向也更加清晰，即在服务国家战略与提升经营效能之间实现更好的平衡。一是通过国有资本“三个集中”，推进国有经济布局优化和结构调整，不仅要承担好保障国家安全、民生福祉的公共使命，也要发挥引领产业升级、推动科技创新的市场作用。二是通过深化市场化机制改革和完善公司治理结构，进一步激发企业活力，提高国有资源配置效率。三是在监管体系不断完善的背景下，主动适应穿透式国资监管要求，通过完善公司治理结构、提升经营效率和资产运营能力，逐步提升企业核心竞争力。

结语

2026年全国两会作为“十五五”开局的重要会议，为城投行业转型按下“快进键”，清晰勾勒出“化债与转型同步、产业与基建并重、增量与存量统筹、改革与发展协同”的发展路径。站在行业变革的关键节点，城投平台必须摒弃传统路径依赖，紧扣两会政策导向，以债务化解倒逼转型、以产业布局培育动能、以有效投资提质增效、以存量盘活夯实根基、以深化改革激发活力，在服务地方高质量发展与新质生产力培育的过程中，完成自身根本性蜕变，在新一轮行业洗牌中行稳致远，实现高质量可持续发展。