（详见作者已发观点丨丁伯康：“贵州化债”向外界传递出怎样的信号？）

随后从公开媒体披露看，4月14日，贵州省委、省政府与国务院国资委在北京签署了《国务院国资委 贵州省人民政府关于支持贵州在新时代西部大开发上闯新路战略合作框架协议》。4月18日，贵州省委书记、省人大常委会主任徐麟，省委副书记、省长李炳军在贵阳会见中国信达资产管理股份有限公司党委书记、董事长张卫东一行，共同出席《贵州省人民政府 中国信达资产管理股份有限公司战略合作协议》签约仪式。从公开消息看，这也是四年来，中国信达首次与省级政府合作，此举也被业内解读为AMC（在金融界一般是指：金融资产管理公司）支持贵州省化解地方债务风险的重要举措。

综合上述信息分析，似乎贵州地方政府化债问题危机已经过去，人们终于可以松一口气了。

但是，最终的化债结果会是怎样？

是一般意义上所说的采取一切措施偿还债务，并做好制度性的安排？

还是采取权宜之计缓解债务风险爆发的危机？

抑或把债务问题留给后人处理和解决？

应该说在这些方面都存在巨大的不确定性。

一、存量债务上报时在分类处置以及账务处理上的问题

2014年，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）明确对地方政府性债务存量进行清理甄别，甄别后的存量债务纳入预算管理，并可申请发行地方政府一般债券予以置换。为此，《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预〔2014〕351号）提出了更为具体的操作方法，该办法明确存量债务的清理范围是截至2014年12月31日尚未清偿完毕的债务，也要求地方政府统一领导、财政部门具体牵头、其他部门单位各负其责。

然而，在实际清理、上报和分类甄别过程中，部分地方政府领导担心本地存量债务过高，会影响到后续政府性的融资安排，甚至担心债务率过高会被问责，因此并未如实上报。有不少地区，将地方政府融资平台公司投向公益性项目的债务，也没有全部纳入一类债务进行上报，造成了存量债务不实，隐报情况比较严重。有的地方政府部门竟然将政府项目建设融资形成的债务，简单的划归到融资平台公司的债务，由此也使得地方政府融资平台公司背负了一定数额的政府债务。

此外，在债务甄别并纳入政府预算管理后，地方政府也获得了相应额度的一般债券用于置换存量债务。但在债务置换处理的过程中，因地方政府领导担心自身作为债务主体对未来政府的运作带来影响，因此简单的将债券资金以债务的方式借给融资平台公司。平台公司原先和社会资本的债权债务关系转换成融资平台公司与政府之间的债权债务关系，并未实质性降低融资平台公司的负债水平，甚至虚增了地方政府的债务总额。

二、政策出台不同步带来的存量债务难以循环的问题

在“开明渠、堵暗道”总体债务管理思路下，我国地方政府债务实行的是限额管理，明确地方政府发行的一般债券总规模不得超过当年本地区一定的债券限额。债券限额包括新增债券限额和置换债券限额，其中新增债券限额用于地方的公益性项目支出，置换债券限额用于存量债务置换。

在实际工作中，一方面，新增债券额度远远满足不了地方发展的需要，何况在债券额度分配的过程中，因省市县行政支配权限的大小及不同地区经济发展水平的差异，债券额度优先满足上级政府需要，存在分配和使用结构失调和有效性不足等问题；另一方面，置换债券仅用于认定为一类债务的置换，大量未纳入一类债务的隐性政府性债务的还本付息则由原债务主体承担，这使得原债务主体存在继续融资的刚性需求，“明渠”口径小，“暗道”堵的紧，地方政府普遍处于存量债务有序运作的阵痛期。

另外，在国发〔2014〕43号文的顶层设计下，相关债务管控政策体系主要针对地方政府和融资平台等资金需求方，并未从资金供给方、中介机构等方面进行系统设计，相关罚则也未落实到位，导致地方政府借助不规范PPP、政府购买服务、政府性基金等继续融资，政策出台的不同步不仅增加了债务管控的难度，同时也增加了债务循环的难度。

三、以传统融资带动城市经济发展的惯性思维问题

长期以来，地方政府和政府融资平台公司的主要领导，对党中央、国务院关于加强财政预算管理，加强融资平台公司规范运营和转型的要求，并没有引起高度的重视。特别是自2015年以来，国家逐步加大了对地方债务风险监管的力度，并通过财税体制调整、《预算法》改革等，试图构建地方政府新的投融资体制机制。

但是由于受到体制内长期存在的错误业绩观、政绩观的影响，有些地方政府的领导在即使面临着严重的存量债务问题时，依旧秉承过去传统的粗放式发展思维，把融资依然作为促进地方城市建设和经济发展的生命线，并没有从建立政府借、用、还一体化机制出发，甚至自始至终就没有偿还债务的打算。

有的地方政府领导，还要求金融机构和融资平台公司想方设法钻政策体系不完善、监管措施不健全的空子。较为明显的是2015年实施地方一般性债务置换以来，地方融资平台公司虽然释放出一定的融资空间，但很快又成为地方政府利用融资平台公司进行新一轮融资的资源，这也使得2015年以来，地方融资平台公司承担的隐性的政府债务再度增加。

还有不少地方政府，通过盘点、整合、注入等方式，将政府性资产和资源作为做大融资平台公司的砝码，目的是通过融资平台公司再融资，而不是从做优做强国有资本和国有经济角度，进行相应的改革。

甚至还有的地方政府部门还在新设、多设平台公司，进一步融通资金，增加融资渠道。殊不知，如果一味的扩大政府融资平台融资规模，不重视国有资产的经营和融资平台公司转型，只会增加地方政府的债务风险和融资平台公司的经营风险。

四、投入产出失衡和有效投资不足造成的债务化解无解的问题

要想从根本上解决存量债务问题，必然要求地方政府建立良好的主体信用，通过政府债券的持续发行实现债务的正常还本付息，先做到债务控制，然后再通过税收、基金等收入的提高，增加债务额度或者偿还存量债务。

过去在地方政府的主导下，地方政府融资平台公司融入的多数资金都投向公益性项目。依托融资平台公司大举债、大建设，虽然给地方的城市面貌带来大变样，但从资金的投向来看，大多用于公益性项目支出，如市政道路、公立医院、公立学校、无收益管网等，投资项目是无法实现项目收益平衡的，这也意味着项目本身并无偿债资金来源，新增债务无法实现自我化解。

在上一轮债务管控调整中，对存量债务有堵有疏，但堵的紧，控的严，要实现债务风险的最终化解，极有可能带来经济增速的下滑，甚至影响到新型城镇化进程。就目前债务管控的政策而言，对如何提高投资的有效性，引导经济脱虚向实方面并未提出有效指导。这也要求地方政府需要在打造具有市场化导向、有经营性收益的产业类项目或最大化盘活国有资产资源价值方面，主动谋划，寻求存量债务化解的真正破题之路。

五、一刀切债务管控带来的无差别处理地区性差异问题

按照债务管控具体做法，在存量债务上报、分类和甄别置换过程中，早融资、多融资、胆子大的地方政府成为本轮债务置换的利益既得者。各项政策并未结合地方政府的财政实力、后续发展资金需求等建立差异化、针对性政策，甚至从财预〔2018〕34号文来看，未来政府专项债券额度将严格与本地财政实体挂钩，使得经济基础好地方将有更大的低成本政府融资空间，加之相对实体化平台公司的融资支持，很有可能加剧地方发展的不平衡，进一步加剧了强者恒强、弱者恒弱的不良债务循环。

因此，全面统筹地方政府债务的化解渠道，需要结合地方经济社会发展的实际情况和综合财力，因地制宜、因地施策，才能有效避免因为债务管控未考虑地区性差异问题，可能带来的影响。当然一个地方的财力，是需要通过长期的产业培育和税源的涵养才能逐步增强的，等、靠、要，在过去地方经济发展中特别是经济相对落后地区的经济发展中，那是得到过好处的。在化解地方政府债务的问题上，不仅需要统筹好政府和市场的关系，还需要建立背靠市长、面向市场的机制，这才是从根本上化解地方政府性债务问题的关键。