一、“控股不控权”的四大痛点

“控股不控权”本质是国有股东控制权与股权比例不匹配的治理扭曲，其风险不仅存在于企业微观经营层面，更会通过股权、资金、业务链条传导至国资监管体系，冲击监管底线。

（一）国有资产流失风险加剧，监管底线被动失守

国有控股企业的核心监管目标之一，是实现国有资产保值增值。但在“控股不控权”状态下，企业经营层或非国有股东易出于短期利益诉求，通过非公允关联交易、低价转让核心资产、违规对外担保、超额分红套现等方式转移企业利益。而国有股东因缺乏对重大决策的话语权，无法有效干预此类行为；加之部分国资监管机构对企业资金流向、资产处置的动态监控不足，往往在风险爆发后才被动介入，导致国有资产流失已成既定事实。

例如中纪委通报的国有控股A公司案例，民营股东主导的经营层为完成考核指标，与关联企业签订无实际货物流转的“空转贸易”合同，将A公司的银行信贷资金违规转借，最终因资金链断裂造成2.7亿余元贷款无法归还，国有资产遭受重创，让国资监管的“防火墙”形同虚设。

（二）战略定位偏离轨道，国有资本核心功能虚化

国有资本的独特价值，在于服务国家战略、保障国计民生、引领产业升级。国资监管的重要职责，就是督促国有控股企业锚定战略定位，履行社会责任。但在控制权旁落的情况下，企业极易偏离既定发展方向：或是放弃普惠性公共服务业务，转向高利润但与主业无关的领域；或是弱化研发投入、产业培育等长期战略布局，追求短期业绩指标。上述问题，不仅加剧自身经营风险，更违背了地方政府赋予其的战略使命。而国资监管机构若未能及时纠正这种战略偏差，将导致国有资本“脱实向虚”，核心功能逐步虚化，进而丧失服务实体经济与民生保障的价值。

例如重庆纪委近期通报的案例，原重庆文投集团投资风险评估不到位，盲目决策投资非主营业务，在风景名胜区投资开发康养旅游相关房地产项目，脱离实际，盲目举债打造消费商圈、度假楼盘，因经营管理不善造成损失超亿元。

（三）治理机制形同虚设，监管权责体系陷入真空

规范的法人治理结构是国资监管的重要载体。“控股不控权”的根源之一，是股东会、董事会、监事会的权责边界模糊，国有股东派驻的董事、监事缺乏话语权，甚至沦为“摆设”。部分企业存在“内部人控制”现象，经营层凌驾于治理结构之上，重大决策“一言堂”；而国资监管机构对企业治理结构的监督流于形式，对董事、监事履职情况的考核评价机制不健全，导致“管资本”的监管要求难以落地。同时，企业经营信息不透明、不及时，国资监管机构难以获取真实、全面的经营数据，形成“监管信息孤岛”，进一步加剧监管失灵。

（四）风险传导效应凸显，区域国资安全承压

单个国有控股企业的“控股不控权”风险，绝非孤立存在的经营问题，而是具有多米诺骨牌式的传导效应——从资金链、信用链到民生链，风险可跨企业、跨领域扩散，最终威胁区域国资整体安全，甚至冲击地方经济社会稳定。若国资监管机构缺乏系统性防控机制，未能提前预警、及时隔离，极易酿成“一企爆雷、全域受困”的严重后果。

例如，曾被杭州百姓视为“国资兜底”的浙江金融资产交易中心，便是“控股不控权”导致风险扩散的典型。该平台2013年成立时，股东包含浙江省财政厅、宁波国资委等国资背景单位，凭借“国企光环”打造“稳健理财”形象，备受投资人青睐。但随着控制权悄然旁落，风险逐渐累积：2019年起，国有资本股份被逐步稀释，民营企业杭州民置投资成为控股股东，平台运营逻辑彻底转向。2024年10月，浙江省地方金融管理局已取消其金融资产交易资质，可实际控制权在民营股东手中的浙金中心，通过“换壳”（更名“浙江浙金资产运营股份有限公司”）等手段掩盖风险，继续吸纳投资。2025年底，杭州民置的关联方祥源集团现金流断裂，浙金中心产品兑付问题爆发，风险迅速从单一平台传导至区域金融市场。这场风险的根源，正是国有股东早期丧失控制权后，未能阻止平台偏离合规轨道，最终导致风险从企业经营端扩散至金融端、民生端。

二、“控股不控权”的四大成因

从国资监管层面剖析，“控股不控权”的出现并非偶然，而是监管制度不完善、治理机制缺陷、监管能力不匹配、履职动力不足等共同作用的结果，暴露出当前国资监管体系与市场化改革需求的脱节。

（一）监管制度存在漏洞，股权占优不代表控制权在手

在混改过程中，部分地方为追求混改比例，盲目稀释国有股权，却未通过制度设计锁定核心控制权；一些企业的公司章程对股东会、董事会的权责划分模糊，未明确国有股东对重大事项的否决权，给“内部人控制”留下了空间。前面介绍的A公司的案例中，国有股东虽持股70%，但总经理由民营股东代表担任，实际经营控制权则被民营方掌握，国有股东委派的董事长、财务总监未能有效制衡，使得民营股东能够肆意违规操作。

此外，对“黄金股”“优先股”等特殊股权工具的运用不够充分，也是重要原因。在一些充分竞争领域的混改企业中，国有股东若能通过“黄金股”锁定战略调整、控股权变更等重大事项的决策权，就能有效避免控制权旁落，而部分地方国资监管机构对这类工具的运用缺乏经验，导致国有股东“股权占优而话语权缺失”。

（二）治理机制存在缺陷，董事会沦为“橡皮图章”

部分国有控股企业的法人治理结构流于形式，党委会、董事会、经理层的权责边界模糊，未能形成有效制衡。一方面，国有股东提名的董事、监事缺乏独立性和专业能力，难以对经营层形成有效监督；另一方面，部分企业的议事规则不透明，重大决策往往由少数人“拍板”，国有股东代表难以参与其中。民营股东完全掌控企业日常运营，董事会沦为“橡皮图章”，国有股东提名的董事甚至无法获取企业真实经营数据。

（三）监管能力存在短板，看不懂、管不住、追不了

随着国有控股企业的经营领域日益多元化、市场化，对国资监管人员的专业能力提出了更高要求。但部分国资监管机构仍沿用传统“行政化”监管模式，监管人员缺乏财务审计、风险识别、资本运作等专业知识，面对“空转贸易”“关联交易非关联化”等隐性违规行为，往往难以识别。A公司长达四年的“空转贸易”骗局，涉及虚假合同签订、违规资金拆借等多个环节，若监管人员具备足够的专业能力，本可以及早发现异常。

同时，国资在线监管平台建设滞后，数据整合能力不足，无法实现对企业资金流向、资产处置的实时监控，导致监管仍停留在“事后审计”阶段；对违规行为的问责机制不严格，处罚力度不足以形成震慑，部分责任人即便造成重大国有资产流失，也仅受到轻微处分，难以形成“不敢违”的氛围。

（四）履职动力存在不足，国有股东代表“缺位”“失位”

国有股东代表是维护国有资产权益的直接责任人，但部分代表缺乏履职意识和动力。一些国有股东代表由原企业管理人员兼任，精力有限，难以全身心投入股东代表工作；还有部分代表担心“得罪人”，面对违规行为选择“睁一只眼闭一只眼”，甚至主动放弃话语权。

此外，对国有股东代表的激励约束机制不完善，履职成效与薪酬、晋升不挂钩，导致“干好干坏一个样”；而追责机制的缺失，让部分代表更加肆无忌惮，甚至与非国有股东“合谋”，共同侵占国有资产。

三、破解“控股不控权”的四大建议

破解“控股不控权”的难题，关键在于国资监管机构转变监管理念、完善制度设计、强化技术赋能、提升监管能力，既确保国有股东“控股”更“控权”，又不干预企业正常经营，实现监管有效、企业有活力的双赢。结合最新监管实践，具体可从四个方面发力。

（一）完善制度设计，筑牢控制权监管的“防火墙”

1. 实施分类监管，明确控制权底线

对涉及国家安全、国计民生的关键领域企业，要保持国有绝对控股地位，严禁通过混改稀释国有股权；对充分竞争领域的混改企业，鼓励运用“黄金股”“一票否决权”等特殊股权安排，锁定战略调整、资产处置、控股权变更、大额资金使用等重大事项的决策权。建立混改股权方案审核机制，对可能导致控制权降低的股权方案予以纠正，从源头把控控制权风险。借鉴最新监管实践，可在公司章程中明确：股东会或董事会作出决议后，需在24小时内书面通知国有股东代表，给予5个工作日的决策缓冲期，逾期未回复视为放弃否决权，既保障国有股东话语权，又避免干扰企业正常运营。

2.健全权责清单，厘清治理主体边界

国资监管机构牵头制定《国有控股企业权责清单》，明确划分股东会、董事会、经理层的决策权限，将战略规划、重大投资、资产重组、财务预算、关键岗位任免、大额资金拆借、关联交易等核心事项纳入国有股东决策范围，避免“国资持股却不能控权”的漏洞。将权责清单纳入企业章程，确保有章可循、有规可依。规范国有股东代表的履职程序，明确其在董事会、股东会中的表决权限与责任，杜绝“弃权票”“人情票”。

3. 强化党建引领，融入公司治理全环节

督促国有控股企业严格落实“党建入章”，明确党组织在重大决策中的前置研究讨论程序，确保企业战略决策符合国家和地方发展方向。规范国有股东推荐董事、监事、经营管理人员的程序，确保国有股东代表在治理结构中占多数席位，且财务总监、风控负责人等关键岗位必须由国有股东委派，防止“内部人控制”。

（二）强化技术赋能，让监管“看得见、管得住”

1. 双向发力构建数字化管控体系，实现穿透式监管与内部治理升级

站在国资监管机构角度，需要整合国有控股企业的财务、投资、资产、人事等数据，搭建统一的国资监管信息化平台，对企业资金流向、资产处置、关联交易等关键环节进行实时监控。运用大数据、人工智能等技术，设置风险预警指标，对异常交易、违规决策等行为自动预警，推动监管模式从事后补救向事前预防、事中干预转变。建立穿透式监管机制，对国有控股企业的各级子公司进行全覆盖监管，杜绝“体外循环”“暗箱操作”。

立足国有控股企业自身，要以大数据管控平台为抓手，完善内部治理数字化体系，将股东会、董事会、经理层等治理主体的决策流程与权责边界嵌入系统，实现重大事项决策的线上留痕、全程可溯。利用大数据技术对企业经营数据进行深度分析，及时识别战略偏离、控制权失衡等潜在风险；同时打通内部各部门数据孤岛，强化财务、风控、审计等部门协同联动，从而支持国有股东代表通过平台实时掌握企业经营动态，精准行使表决与监督权，从内部筑牢控制权防线。

2. 完善信息披露机制，打破“监管信息孤岛”

建立国有控股企业信息披露制度，明确要求企业定期向国资监管机构报送经营数据、重大决策进展及风险隐患等信息；对涉及国有资产安全的重大事项，实行实时报备机制。同时，加强国资监管机构与审计、纪检监察、巡察等部门的协同联动，推动跨部门信息共享与监管协作，形成“一处发现、多方联动、协同处置”的整体监管格局。

（三）压实履职责任，推动国有股东代表“敢为、善为”

一要打造专业化监管队伍。通过公开招聘、挂职锻炼等方式，吸纳财务、法律、金融、产业运营等领域的专业人才加入国资监管队伍；定期组织国有股东代表及相关监管人员开展业务培训，结合典型案例进行实战化教学，提升对空转贸易、违规拆借等隐性风险的识别与防控能力。

二要健全激励约束机制。制定国有股东代表的履职评价办法，将履职情况与薪酬、任免直接挂钩；对因履职不到位造成国有资产流失的，严肃追究责任，建立终身追责制度；完善容错纠错机制，鼓励国有股东代表积极履职、大胆监督，打消“不敢管”的顾虑。

三是推动监管理念从行政化管控向市场化赋能转变。国资监管机构摒弃“重审批、轻服务”的传统模式，聚焦管资本核心职能，减少对企业日常经营的干预；为国有控股企业提供战略规划、政策解读、资源对接等服务，引导企业在市场化运营中锚定战略定位。建立“监管+服务”的新型监管模式，在强化控制权监管的同时，赋予企业充分的经营自主权，实现国有资本保值增值与企业高质量发展的双赢。

（四）健全问责机制，强化监管的“权威性”与“震慑力”

通过严格问责与案例警示，筑牢不可触碰的监管红线，形成“不敢违、不能违、不想违”的氛围。一要层层压实监管责任，明确国资监管机构、国有股东、派驻董监高各层级责任，将“控股不控权”风险防控纳入年度考核。对监管失职、放任控制权旁落的单位和个人，严肃追究责任，倒逼各级主体履职尽责。二要加大违规处罚力度。对侵占国有资产、违规决策、虚假交易等行为，联合纪检监察、巡察等部门开展专项整治，依法依规追究相关责任人责任；对造成重大国有资产流失的，坚决移送司法机关处理，绝不姑息。三要强化典型案例警示。建立“控股不控权”典型案例通报制度，定期公开曝光违规操作、国资流失的案例，深入剖析成因与教训，发挥“查处一案、警示一片”的作用，引导国有控股企业敬畏规则、坚守底线。

结语

股权不等于控制权，若监管体系跟不上市场化改革步伐，再高的持股比例也挡不住国资流失、风险扩散。“控股不控权”是国资国企改革的阶段性问题，其本质是监管与市场的脱节。破解这一难题，需牢牢把握“制度制衡、技术赋能、责任压实、亮剑问责”四大核心，构建立体化监管体系。唯有如此，才能确保国有股东“控股”更“控权”，让混改真正实现“优势互补、激发活力”的初衷，推动国有控股企业在服务国家战略、保障国计民生的同时实现高质量发展，为中国式现代化建设注入强劲的国资力量。