观点丨丁伯康：认清地方债复杂性 严控化债危机带来的不利影响
“十四五”时期，多数省市的债务可持续性堪忧。据不完全统计，全国大约四分之一的省级财政50%以上的财政收入将用于债务的还本付息。政府债务在发挥积极财政政策、保持地区经济健康、持续发展的同时，债务风险也在不断累积和提高。地方政府债务问题，不仅影响了地方政府公共服务供给能力，而且累积了财政金融风险。防范化解重大风险是我国三大攻坚战之首，且伴随着我国外部环境不确定性因素增多，地方政府债务风险化解对促进地方经济健康平稳发展，更是具有特别重要的意义。但是，地方政府性债务难甄别、难分清使得债务处置和化解更加艰难。
一、地方政府债务构成的复杂性
政府债务，顾名思义，是指政府作为债务人与债权人之间按照有偿原则发生信用关系来筹集财政资金的一种信用方式，也是政府调度社会资金，弥补财政赤字，并借以调控经济运行的一种特殊分配方式。政府债务具体可以划分为中央政府债务和地方政府债务两大类。
2015年预算法（修订版）尚未开始实施前，地方政府债务通常也被称作地方政府性债务，而地方政府债务或地方政府性债务是指地方政府、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司及其他单位等直接借入、拖欠或因提供担保、回购等行为以及因公益性项目（如市政道路、公共交通等基础设施项目，及公共卫生、义务教育等）建设所形成的债务。一般情况下，地方政府性债务总额或等于，或大于地方政府债务总额。
按照现行《预算法》的规定，今后地方政府只能由政府及其部门通过发行政府债券的方式举债，只会保留“政府债务”，不再有通过企事业单位举借的政府性债务。这从某种意义上讲，政府性债务将逐步趋同于政府债务。而这样一种制度安排，最早出现在2014年9月的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称43号文）。它拉开了全国范围内整治地方政府性债务的序幕，此后，围绕着“修明渠，堵暗道”的基本原则，各部门陆续出台了多个文件推动地方政府性债务的管理和化解。当时这个文件是这样描述的：剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。
43号文作为地方政府性债务管理的顶层设计文件，为地方政府性债务管理工作建立了明晰的政策框架，此后关于债务管理的若干政策文件大多延续了43号文所传达的思想，逐步建立起我国管理地方政府性债务的政策体系。
根据2016年11月国务院办公厅颁布的《关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号），目前我国地方政府债务既包括地方政府负有偿还义务，已列入财政年度预算明确以财政资金偿还的地方政府债务，还包括地方政府对外担保形成的或地方政府应当承担相应责任的或有债务。
但是，由于地方政府从设立融资平台公司的那一天起，对于政府债务和政府性债务问题，就已经无法进行隔离，特别是地方政府通过融资平台公司举借的债务。从根本上看，都是透过政府信用背书而取得债务性资金，因此也可以说，凡是通过地方政府同意所开展的一切举债融资活动，无论是通过哪一种方式取得资金或投建项目所形成的债务，都将形成政府性债务。不得不说，我国地方政府性债务构成的多样性和复杂性，不仅对于有效甄别和认定债务性质和债务规模，带来了难度，而且对于针对性的解决债务问题，更是充满挑战。
二、地方政府债务形成的原因
地方政府举借债务总体来说是为了满足各地区基建投资资金的需要，更好的推进城镇化建设，从而促进当地经济发展，但我国地方政府债务形成的具体原因非常复杂。
1.分税制改革下的债务规模扩张
中国的地方政府债务规模扩张起始于1994年的分税制改革，其主要内容就是对中央和地方政府的财权及事权进行重新分配，但却导致财权向上移，事权向下移的情况，同时还导致地方政府工作重点逐渐由工业化转变到与土地相关的城市化上，然而这种工作重心的转变需要一定的财力支持。
1999年《土地管理办法》明确规定土地用途可以由地方政府变更，地方政府从市场上获得土地所有权后，成为一级市场上唯一的供给者，并在二级市场上取得土地出让金。因此，围绕土地取得的出让金、银行贷款、营业税构成了地方政府推动辖区经济增长所需资金的三个重要来源，并极大地改善了地方政府在分税制改革以后的财政困境。
由于地方政府在此时期承担的是加速经济结构调整及产业换代升级、增加城市基础设施的建设等促进地方经济发展的目标，使地方政府财政支出压力激增，地方政府财政收入的比重严重低于地方政府财政支出的比重，财政赤字扩大；另一方面，为了弥补地方财政收支缺口，地方政府想方设法通过举借外债、出让土地等形式来获得发展资金。
2.宏观调控政策下的债务累积
（1）积极财政政策的影响
我国政府两次颁布实施积极的财政政策。第一次积极财政政策的实施始于1998年，这是我国政府首次公开宣称运用赤字财政政策作为宏观调控的工具。1998年至2004年，我国曾持续实行了6年的积极财政政策。1997年亚洲金融危机爆发后，为了刺激有效需求、缓解通货紧缩压力。1998年，我国由长期实施的紧缩财政政策转变为扩张财政政策，实施方式为发行国债。但是，这些国债的一部分是中央政府代替地方政府借入资金后再转借给地方政府的，且这些资金主要是用于地方性建设项目，地方政府负有最终的偿还责任。另外，建设项目的投入实施需要地方政府的配套资金，地方政府面对财力的约束，必须多渠道筹集资金，最终导致地方政府债务不断积累。
为应对2008年全球金融风暴，中国政府重新启用积极财政政策，推出进一步扩大内需、促进经济平稳较快增长、加快建设保障性安居工程、加快农村基础设施建设、加快铁路、公路和机场等重大基础设施建设等十个方面的措施，到2010年底投入4万亿元，以扩大内需。4万亿元投资计划资金由中央和地方共同负担，中央出资30%，剩余70%由各地方政府自行筹措。也就是中央政府支出了1.18万亿元，其余2.82万亿元由地方政府承担。地方政府开始大量投资基础建设及公共设施，但是在地方政府财政有限制的情况下，地方政府必须透过其他通道筹措资金。为此，地方政府大量融资，导致地方债务激增。而为缓解地方财政配套压力，2009年地方政府举借2000亿元的债务，主要用于地方配套中央建设项目工程， 地方政府债务规模急剧膨胀。
为应对2020年爆发的新冠肺炎疫情，中国出台了力度空前的财政政策来托底经济，中央除加大对地方的转移支持之外，还发行1万亿元抗疫特别国债，同时大幅提高新增地方债券额度，共计安排债券额度4.73万亿元（含0.98万亿元一般债券额度和3.75万亿元新增专项债券额度，合计增加了1.65万亿元，同比增幅53.57%），为地方政府带来大规模可用资金，有效发挥了对冲疫情影响、扩大有效投资、促进宏观经济平稳运行等积极作用。与此同时，也导致了地方政府债务规模的继续高企和债务负担的显著上升。
（2）城镇化政策的影响
城镇化是社会主义现代化建设的必由之路，而城镇化必然伴随着大量基础设施建设（如交通、医疗、市政建设等）的增加。1949年建国后，我国城镇化正式进入起步准备期，到1962年城镇化率上升至17.32%。此后，因为政治因素错过了进入快速发展期的历史关键时间节点，直到1978年改革开放后才重启。自改革开放以来， 我国城镇化率从17.92％增长到2020年末的63.89%。城镇化的高速发展亟须更完善的社会公共服务、基础设施建设等，然而由于社会公共设施类建设投资周期长、回报率低等特点，难以得到社会资本的青睐，更多的是依靠地方政府作为投资主体，这也成为地方政府债务规模快速扩张的原因。
（3）代发代还机制的影响
为应对2008国际金融危机，破解地方政府融资难题，规范地方政府融资途径，增强地方安排配套资金和扩大政府投资的能力，我国在现行预算法基础上也有所突破。经国务院批准，财政部开始代理各地方政府发债，并将其纳入地方预算构成地方债务，债券到期前，地方政府需将还本付息资金缴入中央财政专户，由财政部代办还本付息。这一机制被称为“代发代还”机制。2009-2011年地方政府债券延续每年2000亿元的发行规模，2012、2013和2014年额度分别增加至2500亿元、3500亿元和4000亿元。
3.地方政府考核机制单一和不正确的政绩观
2019年新《公务员法》规定的绩效考核的一个重要标准是重实绩。
过去，地方政府的考核注重政绩，并且债务风险和债务水平的高低也无碍于地方党政官员的升迁。在这种将 GDP 的增加作为衡量地方政府官员政绩主要指标的干部选拔制度下，有些地方官员好高骛远、急功近利，不顾当地实际发展状况和还债能力，盲目追求政绩，把地方经济总量的增加作为地方经济的发展的首要目的，部分地方政府官员为追求经济总体量的增长速度，投入人力物力财力建设政府形象工程和面子工程。加上地方政府官员任期短视和冲动影响，更多的是考虑政绩，而不是发展质量，最终造成地方债务规模不断扩大，并且偿债责任也转移给继任者或者期待中央政府托底进行帮扶。地方政府官员一届任职期限为五年，而债务的举借年限往往和官员任职时间不匹配。这种短视行为逐渐让地方政府陷入了借债发展、借新还旧的死循环中，也导致地方政府债务的迅猛增加和债务风险的累积。同时，不同区域、地域之间的竞争也容易导致地方政府为赶超其他区域的发展速度，忽视了自身的收入水平，加大负债规模。
4.预算软约束下的债务扩张
预算软约束的影响实质上建立在财政分权的体制背景下，财政预算缺乏科学合理的约束，导致下级政府普遍过度负债。由于有政府信用背书及托底，地方政府融资平台既不担心资不抵债的情况，也不用担心破产问题，地方政府在经济下行压力下，为保持区域经济稳定，会不断加大杠杆力度，扩大政府负债加大投入，致使政府债务激增。
5.管理、问责机制不完善
一是地方政府债务管理制度缺乏全局性、规范化设计，地方政府为满足自身融资需要，对土地出让收入的依赖程度较高，加之一些地方法治意识不强，存在违规融资、违规使用债务资金问题等。虽然近年来国家出台了一些规定以加强地方债务监管，但在预算管理、规模控制、风险预警、应急处置等领域，地方政府债务管理约束能力仍显不足，存在制度落实不力、执行不到位的情况。主要表现在两个方面：首先是新《预算法》颁布之前地方政府债务无序扩张；其次是新《预算法》颁布之后地方政府隐性债务持续扩张。
二是对地方政府领导干部考核机制缺乏债务管理约束，未把政府债务情况纳入领导干部的考核任用依据内容。
三是缺乏有效的违规举债问责机制，地方政府债务还贷的滞后性与政府官员任期不匹配，这一任政府任期内的债务往往由下一任政府来偿还，缺乏终身负责制，导致举债建设成为常态。地方政府的离任债务审查制度及事后问责机制尚不完善，往往促使一些官员重短期利益、轻长远发展，造成一任“政绩”几代“包袱”的情况时有发生，进一步加剧了地方政府过度举债的严重程度。
三、地方政府债务危机对地方经济社会的影响
一是对地方财政的影响。地方政府普遍通过债务规模的扩张来拉动经济快速增长。但地方政府债务又主要投资于回报周期长且回报低的公共基础设施领域。在这种“高债务增长、低经济回报”的债务经济运行模式下，地方政府债务风险扩大必然会面临财政承载能力、政府信用的制约，而无法满足地方政府官员政绩利益驱动下的可持续的债务扩张动机，使地方政府举债更加困难，项目建设投资难以为继，形成恶性循环，从而影响财政资金的正常运行。地方政府债务带来的负担和压力，让本来就步履艰难的吃补型地方财政雪上加霜，难以保证地方政府的正常运作，更难有足够的财力投入公共设施建设和公共服务，难以发挥地方政府应有的公共财政职能，造成地方政府财政压力。
二是对地方金融和经济活动的影响。地方政府债务危机一旦出现，其庞大的债务资金规模，势必会减弱地方政府的风险抵抗能力，增加地区性金融危机发生的概率。一方面，给地方国企平台公司的再融资带来直接影响，包括在信用和成本方面，因为债务危机带来的负面不利影响，会造成融资的难度增加和成本上升。另外一方面，为了缓解债务危机，地方各级政府会又希望更多地从商业银行、金融机构手中再次获取债务资金，或利用其职能的特别之处，使用行政手段对其贷款资金进行干涉，地方金融机构迫于地方政府的地位和特殊性，即使明知债务风险逐步加大，也只能再次贷款。过多的政府干预手段获取债务资金，一方面使得地方金融机构造成了财务状况紧张恶化，增大了地方企业或个人向金融机构贷款的难度，增加了社会的金融风险；另一方面，过多的地方政府债务会加大偿付风险，影响整体宏观经济的稳定性，并且抑制了经济增长，最终会影响经济平稳、有序的发展。
三是对地方政府信用和社会公众生活的影响。由于地方政府债务风险的出现，会波及到社会的方方面面。对于政府部门的外部形象、政府投资项目的运作、国有企业的日常经营，如果有的融资行为涉及到当地的公众，那么影响将更加直接。在这方面，过去所发生的案例也不在少数。因此，需要谨慎处置。
