“三资动能”是指通过激活和优化配置国有资源、国有资产、国有资金（简称“三资”），实现其经济价值转化与效能跃升的驱动力量。其核心在于打破传统要素静态管理模式，构建“资源-资产-资本”的动态循环体系，形成“价值创造-资本回笼-再投资”的良性循环。与传统静态资产盘活不同，“三资动能”强调通过优化配置与加速流动，实现国有要素的经济价值转化与效能跃升，既包含有形资产的增值，更注重对经济社会可持续发展和国企高质量运营的无形价值赋能，其作用机制具有更强的战略纵深与长期效应，可以为破解地方财政增收难题、优化国资布局结构提供系统性解决方案。当前各地盘活实践表明，各地在激活“三资动能”过程中，正面临要素权属界定不清、市场化配置机制不完善、跨部门协同效率不足等共性挑战，亟需通过创新与突破实现动能释放。

一、“三资”盘活是当前国有经济高质量发展的重要抓手

1、地方财政压力倒逼“三资”盘活成破局关键

当前地方财政正面临前所未有的压力，倒逼改革加速推进。随着土地财政模式基本走向终结，房地产销售规模较顶峰时期下滑超五成，地方政府预算外资金几近枯竭，“过紧日子”在中央及各级地方政府的报告中被多次强调。从土地财政收缩情况来看，2020-2025年，全国土地出让收入占地方一般公共预算收入的比重从34%降至约20%，部分高度依赖土地财政的城市，如昆明、郑州，财政自给率下降超10个百分点，以南京市为例，2025年房产销售面积仅为顶峰期2021年的23.7%，土地财政收缩态势显著。不过，地方政府存量资产盘活空间十分可观，据财政部统计，截至2023年底，地方政府存量资产规模超120万亿元，其中低效用地、闲置房产、未充分利用基础设施占比达30%。因此，要化解财政压力，尤其是地方政府面临的困境，“三资”盘活成为关键突破口。

2、政策导向引领“三资”盘活核心方向

在国家多次重大会议反复强调“盘活存量资产”的背景下，国资国企发展思路亟待转变，需从“规模扩张”转向“价值创造”，借助“三资”运作优化资本布局，以更好地服务国家战略。而“十五五”规划《建议》中提到坚持高质量发展，为国资国企发展定下基调，即不再盲目扩张投资，而是要以新发展理念引领发展，因地制宜发展新质生产力，做强国内大循环，畅通国内国际双循环，统筹扩大内需和深化供给侧结构性改革，加快培育新动能，促进经济结构优化升级，其中“做优增量、盘活存量”成为未来政策支持的重点，将推动经济持续健康发展和社会全面进步。

“三资”盘活，既是应对当下地方财政压力的迫切之举，也是契合国家政策导向、顺应时代发展潮流的战略选择。通过盘活“三资”，能够有效提升资源利用效率，优化资本布局，降低政府债务风险，为经济持续健康发展和社会全面进步注入强大动力。在高质量发展的征程中，“三资”盘活必将发挥不可替代的关键作用，成为推动国家发展的新引擎。

二、“三资动能”激活的重点是实现“三化”

在经济发展的动态进程中，资产盘活对于优化资源配置、提升经济效率、增强发展活力具有至关重要的作用。鉴于资产盘活模式丰富多样，我们从“三资”（资源、资产、资本）属性出发，将其盘活模式划分为资源资产化、资产资本化、资本杠杆化三大类别，并深入探讨各模式内涵与典型案例，以期为资产盘活实践提供有益参考。

1、资源资产化：从自然资源到经济价值的转化

实现资源资产化，关键在于推动自然禀赋资源向经济价值的有效转化，即把未被充分定价的自然资源与无形资源转变为可交易、能增值的资产，以此突破传统资源依赖型的发展模式。

具体而言，在自然资源方面，开展确权与特许经营工作，对矿产、林业、水等资源进行权属登记，借助特许经营权出让（像采矿权、排污权交易）以及资源组合供应（例如“矿产+土地”一体化开发）等途径，达成资源的价值变现。对于无形资源，同样推进资产化进程，对数据、碳汇、知识产权等无形资源开展确权与交易活动。比如，构建区域碳排放权交易市场，允许企业凭借减排项目生成碳汇指标并予以出售；或者对城市运营数据（如交通流量、能源消耗）进行脱敏处理后，将其开发成数据产品。

在推进资源资产化进程中，权属问题可能成为关键阻碍。以自然资源确权为例，由于涉及国土、林业、环保等多个部门，权属界定与确认工作复杂，需要建立跨部门协同机制，加强部门间的沟通与协作，以高效完成自然资源确权。同时，对于无形资源交易，要完善估值体系，搭建规范交易平台，防止出现“有价无市”的尴尬局面，确保无形资源能够顺利转化为资产。

典型案例：

湖北省阳新县推进国有“三资”管理改革成效显著，走出“金木水火土数特”模式：对于矿产资源，以“矿权出让”处置砂石，实现矿权出让等收入58亿元并推动产业集群升级；对于水利资源，推动特许经营权出让，农发公司竞得网湖10年经营权并融资；对于土地资源，2022年以来处置闲置、消化批而未供土地，保障重点产业项目；对于能源资源，抢抓试点机遇普查资源，谋划5个风光发电项目；对于林业资源，以“林下经济”推动绿色增值，七峰山林场盘活闲置资金有收益且申报改革试点；对于数据资源，以“云端赋能”开发利用，建成一体化大数据平台推动资源共享。

2、资产资本化：从存量资产到金融产品的跃迁

资产资本化实现从存量资产到金融产品的跃迁，借助金融工具创新与资本运作，把低流动性存量资产转化为高流动性金融产品，以破解“资产沉睡”与融资约束难题。一方面，可通过REITs与资产证券化，将基础设施、商业地产等存量资产打包为REITs上市，或用ABS、CMBS融资，或发行产业园区REITs募集资金用于新建，形成循环并降低政府债务风险；另一方面，开展股权融资与并购重组，引入战略投资者对国企混改，或并购重组整合产业链资源，如城投平台出售子公司股权换取现金用于主业投资。

资产资本化过程中，平衡风险与收益至关重要。以 REITs 发行来说，必须满足一系列严格要求，包括资产合规性方面，要保证产权清晰、收益稳定；在投资者保护上，需做到信息披露透明。只有满足这些条件，才能避免单纯“为融资而融资”，防止因不合理融资导致债务过度累积，实现资产资本化的健康、可持续发展。

典型案例：

山东省莘县整合重组，以公司类资产整合为运作主体，通过整合城建领域公司类资产组建集团化投融资平台，再注入相关土地等资产，完成“山东莘州投资集团有限公司”组建，具体采取“三步走”：先将莘县污水等多家企业划转至莘县顺达资产；再将“莘县顺达国有资产经营管理公司”更名并扩展经营范围、注入林场等资产完成集团化关键步骤；最后集团依业务和战略完善组织结构与治理设计。

3、资本杠杆化：从财政投入到社会资本的撬动

以少量财政资金作“种子”，借助机制设计吸引社会资本参与，可实现投资规模倍数放大。其中，“财政零投入+收益分成”模式里，政府不直接出资，而是凭借提供税收优惠、用地保障等政策支持或客户导流等资源对接，换取项目运营后的收益分成；产业基金与引导基金方面，政府设立母基金，吸引金融机构、产业方等社会资本参与，再通过子基金投资具体项目。

资本杠杆化环节，设计共赢机制是保障项目顺利推进的核心。政府与社会资本开展合作时，要明确“退出路径”，例如通过 IPO、股权回购等方式，为社会资本提供合理的退出渠道；同时，要合理划分“风险分担”，政府承担政策风险，社会资本承担市场风险，以此避免在合作过程中因“利益博弈”而影响项目推进，实现政府与社会资本的互利共赢。

典型案例：

安徽省肥东县积极构建金融支持体系，设立15支产业基金，覆盖企业全生命周期，已培育及投资控股参股多家上市公司。同时，大力实施“双招双引”战略，出台《促进经济高质量发展若干政策》《创新创业人才引育暂行办法》等系列举措，对重大项目“一事一议”，在股权投资、厂房代建、固投补贴等方面强力扶持，推动地方高新技术企业、专精特新企业数量持续增加，创新动能强劲。

三、“三资动能”激活的关键点

1、变干活伙计为合作伙伴

激活“三资动能”要正确处理好政府和企业的关系。地方国有企业作为区域经济的关键支撑与核心载体，发挥着举足轻重的作用。国有企业身为重要的投融资主体，与地方政府保持着紧密且稳固的关系，能够精准洞察并深刻领会政府意图。历经多年发展，这类企业已积累了相当程度的运营能力，培育出较强的市场化意识，并掌控着诸多优质资源，具备向地方国有资本投资运营核心主体以及城市建设主力军方向发展的坚实基础与显著优势。然而，当前部分国有企业仍存在一些亟待解决的问题，其中市场化融资与资本运作能力不足的问题较为突出。在多数区域，普遍缺乏一个具备强大实力与高效统筹能力的投融资主体，这使得其在协助地方政府全面、系统地推进各类投资项目方面，仍有较大的提升潜力与发展空间。

2、变单打独斗为下一盘棋

激活“三资动能”，需统筹全局、协同发力，建立跨部门工作专班是核心抓手。盘活存量资产并非单一环节的简单操作，而是涉及多部门、多层级紧密配合，迫切需要构建一个权威且高效的决策统筹机制。因此，建议由单位“一把手”亲自披挂上阵、担任统帅，牵头组建跨部门工作专班，打破部门之间的条线壁垒、凝聚工作合力，集中推进重大项目的谋划与落地实施，从而保障在项目方向选择、资源优化配置、政策精准争取等关键环节上，能够迅速达成决策、统一高效执行。

3、变全面开花为精准施策

激活“三资动能”是推动地方经济高质量发展的核心驱动力，当前“三资” 盘活需紧扣精准多元的实施要点，以四大策略破解四大难点：

• 秉持“能用则用”原则，深度聚焦“存量挖潜”，充分释放既有资源潜力；
• 遵循“能租则租”思路，着重强调“价值变现”，让闲置资产焕发生机与效益；
• 坚守“能融则融”导向，着眼于“持续收益”，借助金融手段支撑长远发展；
• 采取“能售则售”策略，瞄准“未来兑现”，优化资产配置与布局。

这一系列举措，既蕴含严谨的金融逻辑，保障资金的高效运作与风险可控；又契合科学的产业逻辑，推动产业升级与结构优化；还遵循合理的管理逻辑，确保资源合理配置与高效利用。

4、变就事论事为闭环推进

激活“三资动能”，要搞清家底，合理处置和利用。通过“四步走”实现闭环推进：

• 第一步，开展全方位、无死角的摸排工作，确保信息收集到边到底；
• 第二步，依托专业方法与科学手段，对摸排所得的资产资源进行精准评估，切实搞清家底；
• 第三步，针对评估结果开展细致分类与深度研判，制定出合理可行的处置方案；
• 第四步，通过多元化方式对资产资源进行放大利用，实现效益最大化。

结语

“三资动能”激活是当前及未来国资国企需持续重视的主题。站在高质量发展的新起点上，各地需以更大魄力突破传统路径依赖，以更开放的思维探索要素配置新范式，推动资源转化为资本的“活水”、资产孕育出创新的“种子”、资金撬动起产业的“杠杆”，构建一个国资强、产业兴、财政稳、民生优的可持续发展新格局。