观点丨丁伯康：贵州化债无偏方 自我修复才是硬道理
特别是前不久贵州爆出无力化债的问题，偿还债务、规范融资等一系列工作，对于地方政府来说，如何做到有力、有利和有效，大家一直在关注。
但无论如何，如果不改变地方经济增长方式，地方还是依靠过度的基建投资促进经济发展，那么地方政府的债务重负只会在这种“筹借”的模式下越积越多，从而越来越难以解决。
因此，需要从地方政府债务负担形成的顶层逻辑出发，结合当地城市的实际情况，如财政收支、国有资产/资源、国企平台公司等方面的情况，实现一城一策，立足长远，因地制宜的在债务有序循环和经济发展中解决问题。
本文从隐性债务清查、政府债务的增量控制、政府债务化解渠道及债务问题的自我修复等四个方面，阐述当前地方政府有效化债的硬道理，指出根本出路在于从长计议、自我修复、四联共治。
一、本不彻底的隐性债务清查
2013年，国家审计署曾经对中央、省、市、县、乡五级政府性债务进行彻底摸底和测评。通过摸底，地方政府预算内和预算外债务、需要以新债还旧债的债务置换以及新老平台债务本息偿还与债务存量等情况基本被中央政府所掌握。
也正是在这次摸底基础上，2014年8月全国人大常委会才颁布了新《预算法》，确立了化解地方政府债务风险的总体思路——“开前门、堵后门”，即允许地方政府在债务限额内通过发行地方政府债券的方式筹措资金置换各类存量地方政府债务。
实际上，新《预算法》的颁布，已经把地方政府的“显性债务风险”与“隐性债务风险”做了适当隔离。因此，与地方政府显性债务相比，目前隐性债务发生信用违约风险的可能性依然较高。地方政府债务化解的重要工作，依然是“隐性债务显性化”，清理全国范围内的隐性债务成为“隐性债务显性化”的关键。
2018年8月，以国务院发布的《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27号文）和《地方政府隐性债务问责办法》（中办发〔2018〕46号文）两份文件为依据，财政部开展了新一轮隐性债务清理工作。这轮隐性债务清理围绕财政部发布的《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》开展工作。
根据2019年10月28日财政部信息网络中心公布的《债务及融资管理系统—地方政府隐性债务监测系统二期项目》招标情况披露的数据，目前财政部地方政府融资平台公司债务统计监测系统已将全国各级财政、政府部门、融资平台公司、行政事业单位、国有企业、金融机构约137万家单位纳入统计监测范围。但是，出于各种因素考虑，目前财政部并没有公开披露地方政府隐性债务数据。
从监管、托管机构等多部门共同监督控制政府债务风险的视角出发，择机公开披露地方政府隐性债务数据具有必要性；同时，由于目前地方政府能否在短期内筹措到兑付资金偿还大规模到期隐性债务还存在诸多不确定性，加之债务清理还需要重点监测政府平台公司的债务变化情况，在此基础上才能更加精确预警由地方政府债务的期限结构所导致的资产流动性风险。可是，因为各种原因导致了对于地方政府隐性债务清查并不彻底。
二、控制不住的地方政府债务增量
在债务清理基础上，严格控制地方政府性债务的新增规模是化解地方政府债务风险路径中的第二项重要工作。
近年来，中央高层与各监管机构发布了系列严控新增地方政府债务的法规与意见。
2017年7月，全国金融工作会议强调“各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任”；同月，中央政治局会议强调“要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量”；同年12月，财政部发布了《关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》（以下简称“《报告》”）。2018年，中共中央办公厅印发的《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》提出“坚决遏制隐性债务增量，决不允许新增各类隐性债务”。2018年12月的全国财政工作会议重申“严格控制地方政府隐性债务，有效防范化解财政金融风险”。
之所以高层频繁将目前控制政府债务风险的重点锁定为“控制隐性债务增量”，是因为新《预算法》第35条规定，地方政府举借债务唯一合法通道为发行地方政府债，地方政府显性债务已经被全部纳入预算限额管理。
控制隐性债务增量首先应明确隐性债务的范围。2013年12月30日国家审计署新闻发言人在解读《全国政府性债务审计结果》时指出，隐性债务由债务人以自身收入偿还的政府负有担保责任和可能承担一定救助责任的两类债务构成，均属于政府的潜在、或有债务，一般情况下政府无需承担偿债责任，但是政府是否需要承担偿还责任是未知的。同时，隐性债务主要由地方政府通过平台公司、其他国有独资或控股企业、自收自支事业单位等主体为公益性项目举借，由非财政资金偿还。主要包括建设性债务、消费性债务和政策性融资担保债务，具体体现为平台公司债务、棚改债务、政府购买服务项目债务、PPP项目债务、地方国企僵尸企业债务、金融扶贫项目债务、养老金缺口、政策性融资担保等。由于在企业的资产负债表中，政府或有债务不计入负债总额，仅在会计报表附注中予以披露，因此具有隐蔽性。
为了遏制新增隐性债务，早在2017年，财政部等部委发文严禁地方政府借融资平台公司、政府投资基金、PPP、政府购买服务等名义变相举债，并问责地方违法违规举债。2018年曾掀起一场问责风暴，十多个省份公开问责地方违法违规举债。同年8月，中共中央国务院下发重磅文件，要求地方防范化解隐性债务风险，不少地方晒出当地存量隐性债务化解方案，用5到10年来化解存量隐性债务。
关于地方政府违法违规新增隐性债务问题的主要成因，2017年12月财政部发布的《关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》中指出主要包括四个方面：一是政府不正确的“政绩观”；二是项目实施责任不落实，也就是说即使建设项目具有必要性，但项目建设缺乏可行性，忽略了地方政府的财力支撑；三是金融机构推波助澜，这里特意指出金融机构的“不作为”、违规提供融资也是积累隐性债务风险的原因之一；四是问责不到位，实际上是在谈部分地方政府对违规举债责任人的问责不到位，存在“包庇”嫌疑，同时也包括金融机构问责。
因此，为了有效遏制隐性债务增量，在开好地方政府规范举债融资“前门”的基础上，应重点做好两个方面的工作。首先，中央政府应坚持不救助原则，既要打消中央为地方“买单”的“幻觉”，也要打破政府为金融机构兜底的“幻觉”；其次，监管机构应进一步健全监督问责机制，坚决查处地方政府违法违规举债行为，建立健全控制隐性债务的长效管理机制。
三、极其有限的债务化解通道
从债务规模来看，据财政部公告，截至2022年12月末，全国地方政府债务余额350618亿元。其中，一般债务143896亿元，专项债务206722亿元；政府债券348995亿元，非政府债券形式存量政府债务1623亿元。地方政府债券剩余平均年限8.5年，其中一般债券6.2年，专项债券10年；平均利率3.39%，其中一般债券3.39%，专项债券3.39%。国家审计署2018年第2号公告披露：“部分地区通过违规出具承诺函、融资租赁、签订工程类政府购买协议等方式变相举债，形成政府隐性债务154.22亿元。”由于预算外活动的多样性和复杂性，地方政府隐性债务透明度低且底数不清，地方政府隐性债务总量难以完全掌握，需要警惕潜在的风险隐患。
对于地方历史形成的债务问题如何化解，2018年财政部就发布了《地方全口径债务清查统计填报说明》中第十五条“债务化解计划”提到了六条常见的债务化解举措（见下表）。
然而，以上6种化解存量隐性债务通道，按照当前地方政府财政和平台运行的实际状况，仅仅有一种是具有较强的操作可行性和有效性，其它五种均面临实际问题，还无法真正发挥作用。
其中，第1种依靠地方政府财政来偿还，对于大部分地区特别是财政实力弱的地方，很难施行。
第2种取决于政府可出让股权和资产数量，对于已形成庞大存量债务的主体，与可出让的经营性资产规模而言，几乎是九牛一毛，化解债务问题也是无济于事的。
第3、4种基于对应项目所产生的现金流极其有限，而除了公用事业项目以外，大多数公益性项目本身是不具有现金流的，所以基本上也是难以从操作上实现。
第6种打破刚兑，在当前严控地方政府风险的背景下，可能会损害地方政府和平台公司的信用。因此从政府方和市场方来说，非常不愿意倾向于第6种。
这样分析以后，我们就知道，短期内商业银行对隐性债务进行置换或展期，有望成为目前化解债务风险的主要方案。针对第5种举措，2019年6月财政部等六部门联合非公开发布“40号文”指出，对于到期债务暂时难以偿还的，各省级政府汇报党中央、国务院备案的地方政府隐性债务存量范围内，由平台公司举借并实际提款而形成的到期债务，允许平台公司和金融机构协商采取适当展期、债务重组等市场化方式，缓释短期债务偿还压力，降低金融系统呆坏账损失，避免项目资金链断裂，这也从政策上奠定了操作的基础条件。
四、债务化解需要自我修复四联共治的过程
政府债务化解一方面通过构建政府支出性偿还、存量资产盘活和公司市场化运营偿还方案，分阶段有序的通过债务偿还方式逐步切实化解债务总量；另一方面，国企平台公司需要积极开展债务运作，通过再融资的方式募集偿债资金，防范债务违约风险，平滑债务清偿压力，争取债务化解充裕时间。
因此，我们结合政府隐性债务化解的重点，从债务平滑、债务偿还的两端出发，设计构建了四大债务化解路径（又称：四联共治）：债务平滑运作、政府支出性偿还、存量资产盘活和市场化运营创收（整体逻辑思路如图1所示），以达到自我修复、久久为功的目的。
此次本文，仅从平滑偿还压力、政府支出性偿还和存量资产盘活三个方面叙述如下。
第一方面：平滑偿还压力
国企平台面临较大的债务集中偿付压力和债务风险。短期内，政府方与国企平台均无法直接化解集中清偿压力，积极通过国企平台以债务展期、债务置换和国资债务重组实现到期债务的偿还，以平滑债务偿还压力是唯一可行的方式（见图2）。
（1）债务展期
银行债务展期是指债务人不能按期归还贷款的，在还款期届满之前，向债权银行申请延长原借款的还款期限，使债务人继续使用贷款。债务展期是对合同还款期限条款的变更。
地方政府及国企平台需要综合考虑融资成本、偿付时间、偿付规模等因素，筛选出展期债务名单。并与对应的金融机构进行积极对接，减轻近期债务偿还压力，将债务期限均匀展期至未来5至10年期间，为债务的最终偿还争取更大空间。
（2）债务置换
债务置换指通过借新还旧的方式将原有债务中期限短、利率成本高的短期债务品种进行置换，尽量选择还款期限较长、利率适中的新债务品种。
地方政府和国企平台一方面可以尝试与债权银行或其他银行进行协商，争取针对目前还款压力较大、还款期限临近债务置换成新的债务。另一方面，也可尝试通过其他融资渠道募集资金用于偿还现有债务，如股权出让、融资租赁、企业类债券等。
（3）债务重组
债务重组是指结合地方国有资产资源整合重组进程，在资产通过划转和收购等形式完成整合过程的过程中，资产对应的债务遵循“债务随资产走”的原则，同步完成国企改革重组和优化整合，进而统筹协调各融资平台公司共同完成平滑政府债务工作（见图3）。
第二方面：政府支出性偿还
政府支出性偿还化解债务，主要有直接注资、经营性补贴、交易性补贴三种方式，各类方式的操作方式如下（见图4）：
（1）直接注资
直接注资是指政府方采用向国企平台直接增加注资资本的方式注资资金，国企平台以获取的注资资金用于偿还到期隐性债务。
直接注资资金总量可根据隐性债务整体规模设置总比例，分年度从政府支出性偿还资金支出金额，采用注资方式直接化解隐性债务，各年支出金额占一般公共预算支出需进行比例控制。直接注资选取对象原则为偿债能力严重不足，且短期内面临较大刚性偿付压力的国有企业，针对债务清偿压力集中到期且难以通过其他方式化解的国企平台给予资金支持，从而织密安全网兜住债务违约风险。
（2）经营性补贴
经营性补贴是指在国家大力推动政企分开，基础设施和公共服务市场化的背景下，政府方通过政府购买服务等方式依法合规的将部分公共服务项目交至地方国企平台完成，政府方依据协议向国企平台支付经营性补贴收入。
一方面可将原有国企平台承接，但以政府注资或补贴等形式进行交易支付的公共服务项目进行市场化业务重构，通过国企平台与政府方重新签订政府购买服务等协议构建市场化经营结算关系，将原有的注资收入或政府补贴性收入转化为经营性收入；另一方面，针对政府体系内仍留存的政府职能服务部门进行公司化，并将其注入到国企平台体系内，按照市场化定价及交易与国企平台进行结算。
（3）交易性补贴
交易性补贴是指政府方通过实现存量资产TOT盘活后，针对项目经营收入无法满足社会资本投资回报的情况下，政府方根据绩效考核情况向项目公司支出可行性缺口补助。
地方政府可以将政府方及国企平台下属部分具备一定经营属性的公益性项目采用TOT方式出售给社会资本，从而盘活这一部分准公益性资产。社会资本资金投资回报需求和准公益性资产收益不足部分，交易性补贴以可行性缺口补助方式满足存量资产TOT运转。交易性补贴金额根据存量资产TOT项目实际开展情况确定（见图5）。
第三方面：存量资产盘活
存量资产盘活是针对地方政府方及国企平台旗下具备较强经营属性的优质资产进行交易，在引入第三方提升资产运营效率的同时，完成相关资产的价值提前回收。
根据存量资产存在状态可分为存量项目资产和存量股权资产，针对两类资产分别通过TOT模式和引入战略投资者进行盘活，这是一种直接有效操作方式（见图6）。当然，在地方政府所掌控的资源和支持方面，还存在诸多可以盘活和利用的地方，那些资产和资源的通过盘活，提升价值后，对于地方政府化解存量债务也会带来意想不到的效果。
