总额超过5万亿：“更加积极有为的财政政策”见效

2025年上半年，地方政府债券披露的发行规模显著扩大，总额达到5.55万亿元，其中新增债券2.64万亿元，再融资债券2.91万亿元。这一态势充分体现了“更加积极有为的财政政策”取向。

1-6月，地方政府债券披露发行规模均保持在7000亿元以上，其中2月规模最高，超过1.3万亿元，6月次之，也达到1.1万亿元。

1-6月，再融资债券披露发行规模略高于新增债券。再融资债券披露发行规模为29154.26亿元，占52.5%。新增债券发行规模为26371.95亿元，占47.5%。

超六成再融资债券发力：“置换隐债专项债”发行步入收官阶段

本年度2万亿元用于置换存量隐债的再融资债券，披露进度接近90%，达到17959.38亿元，占上半年再融资债券超过六成，占全部政府债券超过三成。

从债券期限看，上半年置换存量隐性债务的再融资专项债发行期限以长期限债券为主，30年期和20年期债券发行规模较大，占总发行规模的近60%。

新增专项债发行超2万亿：超2成用于化解债务

《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号）提出，专项债券投向领域实行“负面清单”管理。允许专项债券用于土地储备，支持城市政府回收符合条件的闲置存量土地，有需求的地区也可用于新增土地储备；允许专项债券支持城市政府收购存量商品房用作保障性住房。

2025年新增地方政府专项债务限额4.4万亿元，上半年新增专项债披露发行额占比接近一半，为21751亿元。据了解，今年新增专项债中有8000亿元专门用于化解隐性债务，此类专项债发行材料披露的内容显示，资金用于政府投资项目，但没有对应的一案两书，上半年共统计到4702亿元。各地除将资金用于项目建设，在负面清单之外，也积极探索专项债资金的新用途。

1、专项债用于土地储备

上半年启动土地储备专项债的地区均为专项债自审自发试点省份。上海披露的土地储备专项债金额最多，达462.48亿元。湖南披露发行的次数最多，累计三批次238.54亿元。值得注意的是，在自审自发试点省份中仅江苏在上半年未有披露。

2、专项债用于收购存量商品房用作保障性住房

上半年，浙江和四川相继披露专项债用于收购存量商品房用作保障性住房项目情况，专项债期限包含10年期、20年期和30年期。期限长短取决于项目测算收入来源是否包含“保障性租赁住房项目退出销售收入”，详见《专项债收购存量房：20和30年期的项目收益差在哪？》

3、专项债用于偿还地方政府拖欠企业账款

解决拖欠企业账款是今年政府工作报告中明确安排的事项，5月以来，多个省份陆续审议通过新增地方债的分配方案，部分省份为“清偿企业账款”安排了较大比例的额度。

例如，7月2日，2025年青海省政府专项债券（四期）发行材料则显示，将发行10年期14.2亿元专项债，用于偿还地方政府拖欠企业账款。

4、专项债用于政府投资引导基金出资

6月20日，2025年北京市政府专项债券（三十五期）发行材料显示，将发行10年期100亿元专项债，用于“北京市政府投资引导基金”。通过壮大耐心资本，以更好地引导当地重点产业发展。

现代咨询点评

2025年上半年，“更加积极有为的财政政策”发力见效，尤其是通过密集发行特殊再融资债券，快速启动置换存量隐债的工作，一定程度上缓解了地方政府债务偿还的压力，维护了地方经济持续向好的回升势头。另外一方面，有超过六成特殊再融资专项债资金的期限达到或超过20年，通过拉长债务期限，为地方城投企业的债务化解和转型退平台提供了更为稳健的财务环境和有力的政策支持。同时，新增专项债的融资，使用范围和投向进一步扩容。各地积极探索专项债资金的新用途，包括土地储备、收购存量商品房用作保障性住房、偿还拖欠企业账款以及政府投资引导基金出资等，也充分体现出“在发展中化债，在化债中发展”的政策引领性。

展望下半年，地方新增债券发行规模有望进一步提速，为项目建设提供更有力的资金支持。此外，下半年重要的增量投资政策——新型政策性金融工具值得关注，将成为作为政府投资项目配套资金和资本金注入的重要资金来源。为此，地方政府部门以及城投企业要早做准备，精准谋划和储备项目，以提升项目申报的成功率。

面向“十五五”的战略机遇期，在积极化债、优先发展的背景下，产业化转型仍然是地方城投企业的改革转型必由之路，起重点突破的方向，也主要集中在以下三个方面：

一是“新”，加快培育和发展新质生产力。在化债压力下，城投企业需摆脱传统路径依赖，积极布局新兴产业，通过技术创新和模式创新，培育新的经济增长点，提升企业核心竞争力。

二是“数”，以数智化技术改造运营模式和管理手段。借助大数据、人工智能等技术，城投企业可以优化内部管理流程，提高运营效率，降低运营成本。同时，积极布局数字产业赛道，挖掘数据的开发利用潜力，探索数字经济与实体经济的深度融合，为城市数字化转型贡献力量，也为自身发展开辟新空间。

三是“绿”，积极参与绿色低碳和生态环保领域。在“双碳”目标的引领下，城投企业应加大力度推动新能源革命，投资建设新能源项目，助力能源结构转型。同时，深度参与生态环保项目，如污水处理、垃圾处理、生态修复等，提升城市生态环境质量，实现经济效益与社会效益的双赢。

说明：本文统计数据对应的日期为债券披露日期，非发行日期。