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原创|论水环境治理PPP项目的绩效评价体系构建

文章来源:『现代咨询』公众号作者:丁逸 沈星
时间:2019-07-31 16:24 访问量:

​来源:现代咨询

作者:丁逸  沈星

 

丁 逸:系江苏现代资产投资管理顾问有限公司总裁,现代研究院副院长。

沈 星:系江苏现代资产投资管理顾问有限公司现代研究院高级研究员。

 

摘 要:随着PPP模式在水环境治理领域的广泛运用,以及越来越多的此类PPP项目陆续进入到运营期,对其进行绩效考核从而保证水环境治理项目的经济效益并发挥PPP模式的应有之意重要性不断凸显。本文首先对水环境治理PPP项目的绩效考核政策背景进行梳理,然后重点就绩效目标和绩效指标这两个关键方面展开分析,以资借鉴。

 

关键词:水环境治理   PPP项目   绩效考核

 

一、水环境治理PPP项目绩效考核政策背景

绩效考核是PPP项目全生命周期的重要内容。对水环境治理PPP项目来说,绩效考核既是政府向社会资本付费的主要依据,也是政府评价社会资本提供公共服务质量和效率的依据,同时还是平衡水环境治理PPP项目中利益和风险分配的核心。对此,早期的水环境治理顶层设计文件《水污染防治行动计划》(国发〔2015〕17号)(简称“水十条”)中即对此作出要求,“鼓励采取环境绩效合同服务、授予开发经营权益等方式,加大社会资本投入水环境保护领域”。继“水十条”出台之后,财政部联合环保部发布了《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》(财建〔2015〕90号文),提出“建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系,推广第三方绩效评价,形成评价结果应用机制和项目后评价机制。”

此外,财政部针对PPP陆续出台的一系列政策文件也对绩效考核作出明确要求,如财金〔2014〕156号、财金〔2016〕92号、财金〔2016〕90号、财金〔2018〕54号等,均明确提出“PPP项目付费应与绩效评价结果挂钩”的要求。值得一提的是,2019年4月财政部已发布PPP绩效管理征求意见稿,初步勾勒绩效体系,可以相信未来水环境治理PPP项目全生命周期绩效管理工作会愈发全面规范。

表1  水环境治理PPP项目绩效考核相关政策


二、水环境治理PPP项目绩效考核特征及目标分析

 
(一)绩效考核特征

水环境治理类PPP项目相较于一般的水污染处理项目涉及面较广,往往涉及流域治理、污水厂建设以及流域垃圾处理全套系统工程。因此,水环境治理PPP项目的绩效考核有别于一般项目,其主要体现出以下两个方面的特征:

 
1. 项目运营目标明确,绩效清晰
 
 

根据财政部PPP中心项目库数据统计,2017年以来水环境治理PPP项目以可行性缺口补助项目主,主要因为水环境治理项目通常涉及河道整治、垃圾收运处置、污水污泥处理等各类准经营性子项目。而这些项目一般具有明确的运营目标,如河道整治好与否,很好衡量;垃圾、污水污泥处理的规模、技术、质量等很好确定。值得一提的是,项目运营目标是制定绩效考核内容的依据,因此,具有明确运营目标的水环境治理类PPP项目其绩效较为清晰。

2. 项目内容复杂,考核难度较大
 
 

水环境治理PPP项目涵盖范围广、内容种类复杂,涉及流域治理、污水处理以及流域垃圾处理全套系统工程,比如包括防洪排涝、截污治污、生态修复、后期运营等多项子工程。重要的是,对于子工程较多的项目,难以权衡各子项、各内容的占比,加大了绩效考核的难度。可见,水环境治理PPP项目的绩效考项目的绩效考核有别于一般项目,其是个更为系统的工程,考核难度较大。

 
 
(二)绩效目标设置

绩效目标的确定,是构建水环境治理领域PPP项目绩效考核指标体系的前提。本部分先从PPP项目各参与方共同关注的利益重点出发,并对各关注重点进行排序,最终明确绩效目标,为下文绩效考核指标体系的构建奠定基础。

1项目各方利益关注重点

在构建水环境治理PPP项目绩效考核指标体系,指标的选择一般很难做到面面俱到,一方面该领域的PPP项目合作期限较长,至少在10年以上,多为20-30年,另一方面PPP项目参与方众多,项目内容又复杂。因此,水环境治理PPP项目绩效考核指标的选择应从各参与方最关心的需求点出发,考虑项目核心价值,突出项目各参与方利益的关注重点。

根据目前公开数据统计,PPP项目各参与方关注的利益重点以及相关排序如下表:

表2  水环境治理PPP项目各方利益关注重点及排序情况


2明确绩效目标

根据表2中水环境治理PPP项目各参与方利益的关注重点及排序可知,项目各参与方最关注的点主要包括可接受的工程质量、合格的公众服务、建设运营预算不超支、按时竣工等四项。而这四项战略重点又可分为两大部分,其中,建设期的建设投资、建设质量与工程进度;运营期的公众服务质量。因此,水环境治理PPP项目绩效目标具体如下:

(1)建设期:保障工程质量、建设预算不超支与按时竣工;

(2)运营期:提供合格的公共服务,包括河道整治服务质量、垃圾收运服务质量、污水处理服务质量。

三、水环境治理PPP项目绩效评价指标研究

水环境治理PPP项目绩效评价指标是衡量水环境PPP项目绩效目标实现程度的评价工具。水环境治理行业主管部门、项目实施机构应按照相关原则对项目管理、项目产出、项目效果和可持续性等绩效目标进行细化和量化,设定合理的绩效指标。

 
(一)绩效指标设置原则

1. 维护公共利益原则

水环境治理PPP项目属于公共事业项目,因此维护公共利益是其PPP绩效考核指标设置的主要原则。水环境治理PPP项目必须基于该原则,才能实现公共服务的有效供给。

2. 关联性原则

水环境治理PPP项目运营特征明显,因此绩效考核的结果与项目公司收入的关联程度非常重要。一方面关联性太大,会增加社会资本风险,降低项目落地率;另一方面关联性太低,政府对项目监督与控制的力度不足,降低项目质量。

3. 可操作性原则

水环境治理PPP项目通常比较复杂,涉及防洪排涝、截污治污、生态修复、后期运营等多项子工程,如何设置各子项、各内容的占比至关重要。同时,各指标应尽量简单明了、便于理解和掌握,具有很强的现实可操作性。

 
(二)绩效指标体系

水环境治理PPP行业主管部门、项目实施机构应根据绩效指标细化指标解释,结合项目特点确定指标权重、数据来源、评价标准与评分方法,形成绩效指标体系。

指标权重是指标在评价体系中的相对重要程度,确定指标权重的方法通常包括专家调査法、层次分析法、主成分分析法等。

数据来源是在具体指标评价过程中获得可靠和真实数据或信息的载体或途径,获取数据的方法通常包括案卷研究、资料收集与数据填报、实地调研、座谈会、问卷调査等。

评价标准是指衡量绩效目标完成程度的尺度.绩效评价标准具体包括计划标准、行业标准、历史标准或其他经相关主管部门确认的标准。

评分方法是结合指标权重,衡量实际绩效值与评价标准值偏离程度,对不同的等级赋予不同分值的方法。

 

 

 
(三)建设期绩效指标设置

建设期绩效评价主要考察施工建设全过程是否符合相关规范,以确保产出达到竣工验收要求。因此,政府方可以考虑从项目投资、工程质量、工程进度、安全生产、资料管理、环境保护以及社会影响等七个方面对项目建设期全过程进行考核。同时,各项指标的评价标准应依据国家相关工程规范以及省、市的地方性工程法规、条例,在项目实施过程中根据工程实际情况,制定具体的考核指标。

水环境治理PPP项目的各指标权重,可以依据相关领域已有PPP项目的绩效考核指标赋权情况以及实际指标权重要求进行确定,不过关键点在于针对不同的项目根据实际需求调整指标及权重。

 

建设期绩效考核总分100分,建议如下:第一,建设质量是决定项目的资产寿命及服务水平的关键因素,也是政府关注的重点,因此工程质量指标权重应最大,设为(30±5)分;第二,政府和社会资本在PPP项目上战略关注重点还包括建设投资与按时竣工两个方面,因此项目投资与工程进度两指标建议赋值(15±5)分;第三,安全生产、资料管理、环境保护、社会影响等四个指标建议赋值(10±5)分。

 

建设期绩效考核指标具体内容如表3所示:

表3  水环境治理PPP项目建设期绩效考核指标


 

 
(四)运营期绩效指标设置

水环境治理项目一般具有周期较长、项目内容复杂、公益性明显等特点,因此,在设计水环境治理PPP项目运营绩效考核指标时,注重对水环境治理项目的期限结构的考量,并充分尊重各参与主体的意见,合理分化运营风险。

基于此,本文从管理制度、服务质量、应急保障措施、安全运营、公众满意度、项目可持续性六个方面制定运营期绩效考核指标。此外,水环境治理PPP项目中常常包括河道整治、垃圾收运工程以及污水处理工程等子项目,因此,服务质量方面根据子项目情况也划分为河道整理、垃圾收运、污水处理服务质量三部分。

水环境治理PPP项目运营期绩效考核指标的权重,利用建设期相同原理进行确定。

 

运营期绩效考核总分为100分,建议如下:首先,服务质量指标权重应最大,可设为(40±5)分,因为提供优质的公众服务是PPP项目中政府以及社会资本关注的焦点;其次,管理制度、安全运营可分别赋值为(15±5)分;最后,应急保障措施、公众满意度、可持续性指标权重相对较低,分别赋值为(10±5)分。

 

运营期绩效考核指标具体内容如表4所示:

表4  水环境治理PPP项目运营期绩效考核指标


 

四、结语

随着PPP行业全面规范化发展,我国更加注重绩效考核,并与财政预算绩效管理相挂钩,水环境治理领域也不例外。不过,PPP模式在水环境治理领域中仍处于探索创新阶段,项目的绩效考核已逐步成为一个凸显的问题。本文以水环境治理项目特征为基础,依据绩效考核原则及考核目标,构建覆盖水环境治理PPP项目全生命周期的绩效考核指标体系,对水环境治理PPP项目开展绩效考核,具有很强的借鉴意义。同时,在水环境治理项目的不同阶段建立不同的绩效考核指标,可以促使绩效考核结果更加合理科学。相信随着水环境治理PPP项目绩效考核体系的建立健全,该领域PPP项目必将获得更好发展。

明:本文为现代咨询独家原创文章,转载需在文章开头注明“文章来源:现代咨询  作者:丁逸  沈星”,否则将追究法律责任。欢迎读者留言,共同交流探讨。

 
 
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