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聚焦|李开孟:基建稳投资的十个融资模式创新思路

文章来源:『现代咨询』公众号作者:李开孟
时间:2020-03-05 16:51 访问量:

2020年,在疫情冲击和经济下行的双重压力下,“稳增长”成了稳定经济大局的第一要务,基建再次被寄予厚望。据统计,目前各地已发布的2020年重点项目投资计划总投资额达到30万亿元,这其中有半数以上是基建投资。尽管短期内的投资额不会达到这个数字,但仍需面临的现实问题是,这么大规模的基建资金如何解决?对于地方平台公司来说,在国家政策导向下应如何通过合规、创新的方法破解基础设施融资困局?


我们来回顾下李开孟主任是如何讲述基础设施稳投资的融资模式创新逻辑思路的——

作者:李开孟

整理:现代咨询


李开孟,系中国技术经济学会副理事长、联合国欧经会政府间PPP工作理事局副主席、中国国际工程咨询有限公司研究中心主任。

稳投资的焦点是稳基础设施投资,不仅包括稳经济基础设施,也包括稳社会基础设施。稳投资还包括稳产业投资,包括发展第二产业和第三产业。同时,稳投资还要区分不同的项目情况分类施策,不能仅关注PPP投资,也不能仅考虑稳政府投资。因此,我提出以下十个融资机制,其中平台公司只有第一个不具备特别的优势,而其余九个都具有明显优势。


一是纯私人产品类投资项目商业性融资模式。这类项目完全遵循市场原则进行商业化融资操作,政府部门主要通过改善营商环境来提升当地的投资吸引力。


二是政府引导性私人产品类投资项目商业化融资模式。这类项目采用商业化融资模式,政府可能会提供政策支持及奖励支持。你既可以认为此类项目是一个基础设施,也可以认为不是,因为其项目界定确实是不太清楚。


三是企业市场化独立运作类基础设施项目商业化融资模式。这类项目遵循市场化的商业原则进行融资,政府部门不参与具体项目的建设和运营管理,而只是通过专项规划来引导,因此可能会提供一些优惠政策。


四是公共部门投资运作类基础设施项目公共融资模式。公共部门负责此类项目的投资建设及运营,并提供公共服务,这是基础设施项目运作的传统方式和主流方式。通过公共部门治理体系的完善,这种方式可以做到高效率、低成本、公开透明以及公共资金的高效使用。作为项目实施主体的公共部门,可能是当地政府所属的事业单位、平台公司、国有企业或其他专属机构,其范围可能远远大于政府部门。这种模式的资金筹措属于公共融资的范畴,来源可以是当期财政收入,也可以利用政府信用进行各种融资。


五是政府采购类PPP模式。即PFI模式,也称“狭义PPP”或“纯PPP”。其通过政府付费购买公共服务,因此需要纳入政府采购流程进行规范管理。PFI产生于英国,它在世界上任何一个国家都没有得到大规模的推广应用,英国推广了20多年,PFI只是落地了700多个项目。从国际上的情况来说,政府采购的PPP占整个公共投资的比例,英国算是最多,其达到10%的水平,很多国家这一类PPP占整个公共投资的比例都不到1%,比如日本、波兰等。真正的PFI必须要政府财政资金兜底,因此其回报必须纳入政府中长期的支出预算。所以从客观上讲,我们国家目前并不具备大规模推广应用PFI的条件。


六是特许经营类PPP模式。这类项目属于典型的无追索或有限追索项目融资模式,以特许经营合同为依托进行市场化融资。特许经营类PPP模式属于使用者付费类PPP项目,但并不是使用者付费类PPP项目一定属于特许经营类PPP项目。特许经营类PPP的概念产生于欧洲,欧洲有的国家认为特许经营不属于PPP,他们认为PPP应该是PFI,但是法国、西班牙等一些国家认为特许经营也属于PPP。特许经营类的PPP占PFI的比例大概是PFI的十倍左右,特许经营类PPP强调项目深层性缺口补助,在我们国家把它理解为可行性缺口补贴,实际上是把特许经营的PPP按照PFI的思路来运作。PFI强调的就是政府必须保证私人投资要有合理回报,政府补贴的目的不是政府兜底,是政府通过有关优惠政策进行一定的补贴,从而保证这个项目具有市场生存的能力。


七是公私股权合作模式。这类项目采用市场化融资模式,属于共担风险的市场化运作模式。英国PF2模式最主要的特征就是要求政府部门在PPP项目公司中拥有少量股权,并向项目公司派驻董事。欧盟的组织合作伙伴关系,也强调公私双方可以开展股权层面的合作。我们国家80%以上的项目本质上都是股权合作的PPP,因为大量的项目都是平台公司与社会资本进行股权合作推出PPP。那么如何发挥地方、公共部门、平台公司以及社会上其他股权投资的作用,如何进行模式的创新,这是未来我们国家以盘活存量资产促进平台公司发展的一个重要着力点。


八是战略性基础设施合作伙伴关系模式。这类合作伙伴关系不同于针对单个项目的PPP模式,强调公共部门与私营部门签署战略性合作伙伴合同,对具有相互关联性的一揽子项目进行合作。通过进行项目群的总体规划,统筹安排融资计划,分布实施具体项目,发挥融资规划的专业性作用。


九是执行伙伴模式。这类模式本质上由执行伙伴(私营部门)代理公共部门职责,在授权的范围内行使相关职能,负责管理具体项目的专业化运作。执行伙伴获得政府部门的授权后可实施集中采购活动,由其对整个资产交付及公共服务的提供负责。执行伙伴则通过提供这类特殊的公共服务,从政府部门获得其应得回报。


十是混合性伙伴关系。对于一些特别巨大复杂的基础设施项目,由于现阶段无法界定整个周期内工程项目的实施内容、投资规模、融资需求及公共服务的具体要求,因此需要采取灵活借鉴和吸收不同类型PPP模式及非PPP模式的有益元素进行模式整合和创新,形成针对拟建项目量身定做的综合性PPP模式运作方案。其可以是传统模式,也可能同时包括政府采购类或特许经营类PPP模式,需要结合项目的具体特点进行融资方案的系统性谋划。


总的来说,我们认为未来补短板的任务依然很重,平台公司要拓展思路,发挥优势,顺利转型!


以上内容摘选于李开孟主任在第十二届中国城市建设投融资论坛上作的《基础设施补短板下的政府融资及PPP操作》主题报告的录音整理稿,未经本人审阅。

中国城市建设投融资论坛简介:

中国城市建设投融资论坛由原建设部城建司、建设部综合财务司、中国建设报社、中国城市经济学会、北京大学金融与证券研究中心、江苏省建设厅和江苏现代资产投资管理顾问有限公司等单位共同发起并组织。

首届中国城市建设投融资策略论坛于2007年1月12日—14日在南京召开。论坛的定位是:打造中国城市建设投融资和城市运营管理高端精英人士的交流和学习平台,通过研讨城市建设投融资和城市运营管理界最关心的话题,汇集城投生态圈最睿智的声音。曾出席论坛和发表演讲的嘉宾有周道炯、王茂林、龙永枢、宋恩华、曹远征、曹凤岐、秦虹、贾康、秦玉文、杨重光、肖家保、徐林、楚序平、周游、朱雍、王守清、诸大建、吴亚平、丁伯康、庄伟钢、高安宁(Arne Gooss)、王素华、王志强、李开孟、许安拓等。

到2019年,中国城市建设投融资论坛已举办了十三届。

近三届论坛回顾链接(点击可查阅):

◆ 第十三届 主题:面向“十四五”的城投重构与赋能

◆ 第十二届 主题:稳增长补短板下地方政府融资与平台公司新作为

◆ 第十一届 主题:新时代政府债务化解与可持续融资


《城投蓝皮书(2019)》已于2020年1月正式出版

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备注:

1、由全国城投公司协作联络会、中国城市投资网和江苏现代资产投资管理顾问有限公司联合研创的《城投蓝皮书(2019)》原计划2019年10月出版,因出版社刊号等客观因素,推迟至2020年1月出版。

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现代咨询(中国现代集团核心企业)作为一家专注于提供政府投融资和平台公司发展问题综合解决方案的专业机构,22年来跟随着我国城镇化的快速发展,积极献计献策,提供了诸多有效、创新、务实的综合解决方案并成功落地实施。现业务范围已涵盖包括政府投融资顶层方案设计、基础设施投融资咨询和PPP咨询、政府融资平台咨询等。

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